Закон "Про медіа" здебільшого суголосний з директивою і відповідає стандартам РЄ – висновок Ради Європи

Фото – telegraf.com.ua

Рада Європи опублікувала висновок експертів щодо Закону України “Про медіа”, який Верховна Рада ухвалила 13 грудня 2022 року. Висновок, підготовлений двома експертками Ради Європи, Ів Саломон і Танею Кершеван, був опублікований на сайті Ради Європи 6 березня.

Зокрема, у висновку йдеться: “Цей Закон є значно кращим за законопроєкт “Про медіа” №2693-d, щодо якого експерти Ради Європи надавали коментар у вересні 2022 року”.

Експерти зазначають, що висвітлення в законі тем, що містяться в Директиві про аудіовізуальні медіапослуги, здебільшого суголосне з директивою та відповідає стандартам Ради Європи.

Сфера застосування закону про медіа є широкою й охоплює, окрім мовлення, медіасервіси за запитом та платформи з поширення відео, а також друковані й онлайн-ЗМІ та операторів електронного зв’язку. “Це незвично, але не суперечить Директиві про аудіовізуальні медіапослуги і стандартам Ради Європи. Багато положень, що стосуються онлайн- і друкованих ЗМІ, будуть чинними лише в період збройної агресії та до п’яти років після її завершення”, – наголосили в Раді Європи.

Українські законотворці взяли до уваги рекомендацію експертів РЄ і прибрали згадку про російський “нацистський” тоталітарний режим. До того ж, за рекомендацією експертів РЄ, покарання за мову ворожнечі є суворішим, ніж покарання за дискримінацію й цькування. Втім, між законом і Директивою про аудіовізуальні медіапослуги існує розбіжність, яка полягає в тому, що заборона на мову ворожнечі не охоплює всіх характеристик, перелічених у статті 21 Хартії ЄС про базові права. 

Стаття 36.1 (2) закону забороняє заклики до ненависті, ворожнечі чи жорстокості стосовно осіб чи груп людей з огляду на їхню національність, расу чи релігію. Водночас стаття 21 хартії є ширшою і забороняє дискримінацію за будь-якою ознакою: стать, раса, колір шкіри, етнічне чи соціальне походження, вроджені риси, мова, релігія чи віра, політичні чи інші переконання, належність до національної меншини, майно, народження, інвалідність, вік чи сексуальна орієнтація. “Всі ці характеристики підпадають під заборону дискримінації й цькування, тому їх також варто додати в положення про мову ворожнечі”, – наголошують експерти РЄ.

Стаття про захист неповнолітніх тепер відповідає Директиві про аудіовізуальні медіапослуги та стандартам Ради Європи щодо аудіовізуальних медіасервісів. Втім, варто зазначити, що, застосовуючи ці положення до зареєстрованих онлайн-ЗМІ, Україна використовує щодо онлайн-порушень суворіші стандарти, ніж інші країни-члени Ради Європи та ЄС. “Майбутнє покаже, як це контролюватиметься та як держава стежитиме за дотриманням цих стандартів. Єдина незначна особливість полягає в тому, що обмеження на фільми 16+ не набудуть чинності ще рік після ухвалення закону – це довгий проміжок часу, який технічно не суголосний зі статтею 7.2 ЄКТТ”, – зазначають у Раді Європи.

Також до закону були внесені зміни, які забезпечують узгодженість закону з Директивою про аудіовізуальні медіапослуги та здебільшого з європейськими практиками. Єдиним винятком є запровадження тижневих квот на трансляцію європейського аудіовізуального контенту. За словами авторів закону, таке рішення є ключовим у поточному контексті й має на меті забезпечення належного обсягу українського контенту в ефірі.

Положення щодо права на відповідь розписані детальніше, ніж у багатьох аналогічних європейських законах, але не суперечать вимогам Директиви про аудіовізуальні медіапослуги і не порушують стандартів Ради Європи.

Положення щодо розвитку медіаграмотності на національному рівні суголосні зі статтею 33а Директиви про аудіовізуальні медіапослуги та з рекомендаціями Ради Європи. Національна рада з питань телебачення й радіомовлення (Нацрада) відповідальна за розроблення й втілення проєктів, публікацій та інших заходів, спрямованих на покращення медіаграмотності, разом з іншими організаціями.

Співрегулювання, передбачене Законом “Про медіа”, дуже відрізняється від того, що передбачає Директива про аудіовізуальні медіапослуги. Запропоноване в українському законі “спільне регулювання” означає, що різні медіа спільно з Нацрадою створюватимуть кодекси для розширення певних положень закону (наприклад, щодо дотримання гендерного балансу чи прав неповнолітніх). Потім Нацрада або окремі медіаорганізації можуть звертатися зі скаргами чи питаннями щодо інтерпретації кодексів до ради експертів, які розглядатимуть звернення в межах відповідного кодексу. Нацрада враховуватиме всі рекомендації експертів під час ухвалення рішень. Хоча ця система й відрізняється від окресленої в Директиві про аудіовізуальні медіапослуги, вона не порушує ані директиву, ані стандарти РЄ та може з часом перетворитися на чудову модель спільного регулювання на кшталт самої Директиви про аудіовізуальні медіапослуги. 

В ухваленій версії закону українські законодавці прибрали основні недоліки попередньої версії законопроєкту та знайшли спосіб забезпечити ефективне врегулювання ретрансляції іноземних сервісів, не порушуючи принципу ЄС щодо країни походження. Втім, щоб отримати повне уявлення про можливі наслідки цього закону, варто взяти до уваги Закон України “Про систему іномовлення України”. Серед підстав для відмови в реєстрації або скасування реєстрації іноземних лінійних медіа зазначені, зокрема, порушення Європейської конвенції про транскордонне телебачення. Таке рішення не суперечить Європейській конвенції про транскордонне телебачення, за яким держави мають гарантувати свободу отримання сигналу й не повинні обмежувати ретрансляцію будь-яких програм, що походять з країн-сторін конвенції та відповідають умовам конвенції, на своїй території.

Процедура й підстави для призначення членів Нацради рішенням як парламенту, так і президента окреслені значно краще та, з огляду на залучення фахових громадських організацій, є корисною моделлю для інших європейських країн. Утім, їх варто ще доопрацювати та внести додаткові положення, що забезпечуватимуть незалежність членів (як передбачено Директивою про аудіовізуальні медіапослуги та стандартами РЄ), зокрема у сферах, окреслених нижче. Положення про конфлікт інтересів не досить розроблені; їх варто розширити, щоб упевнитися, що члени Нацради та їхні близькі родичі (чоловіки / жінки та фінансово залежні від них діти) не мають безпосереднього фінансового інтересу в жодному з ліцензіатів чи зареєстрованих юридичних осіб у медіасекторі. На кожному етапі призначення має приділятися увага питанню дотримання гендерного балансу серед членів Нацради – від попереднього розгляду кандидатів (у парламентському комітеті чи президентській комісії) до депутатського голосування або призначення рішенням президента.

Ухвалена версія закону містить процедуру, яка вимагає від президента обирати нових членів з короткого списку, запропонованого медійними ГО та спілками й перевіреного комісією з п’ятьох людей, яка організує процес подання заявок і розглядає кандидатури. “За нашим розумінням, президент видасть наказ, де буде окреслено процедуру призначення членів цієї комісії, а медіаоглядачі в Україні чекатимуть цього наказу, щоб упевнитися, що члени комісії не є політично чи комерційно заангажованими. Якщо такі положення будуть оприлюднені, уставний процес номінування й призначення членів Нацради відповідатиме стандартам ЄС та Ради Європи, – хоча, як і завжди, ефективність процесу покаже лише фактична незалежність призначених членів”, – наголошують експерти.

Рада Європи рекомендує внести зміни до закону, зобов’язавши платформи поширення відео обмежувати іноземні медіасервіси на вимогу Нацради, а не за результатами постійного самостійного моніторингу.

Обмеження, пов’язані зі збройною агресією, зберігатимуть свою чинність протягом періоду, коли парламент визначає певну державу агресором, і ще протягом п’яти років після того, як парламент скасує цей статус. Протягом п’яти років після завершення агресії обмеження щорічно переглядатимуться. Водночас варто зазначити, що обмеження свободи слова, викладені в розділі ІХ закону вписуються у відхилення, передбачені статтею 10.2 та статтею 15 Європейської конвенції про права людини (ЄКПЛ), на період, коли Україна зазнає збройної агресії. 

Втім, існує два питання, що викликають занепокоєння. 

1. Стаття 126 (“Перелік осіб, які створюють загрозу національній безпеці”) загалом вимагає прозорості щодо причин появи будь-якої особи в цьому переліку, але робить виняток для випадків, коли є законні підстави не розголошувати цих причин. Оскільки всі можливі причини перелічено в статті, незрозуміло, які ще можуть бути винятки й навіщо тоді прозоро вказувати ці причини. Перехідні положення передбачають, що імена, які вже є в переліку на момент ухвалення закону, залишаться в ньому й не підлягають перерозгляду за критеріями статті 126.2. Втім, оскільки внесення до переліку є суворим обмеженням свободи слова, варто провести повний перерозгляд кожної особи, що наразі є в переліку, навіть якщо цю особу там зазначено вже давно.

2. Закон передбачає, що сплата грошового відшкодування відкладається до подання судової апеляції. Стаття 30.6 Директиви про аудіовізуальні медіапослуги вимагає, щоб “країни-члени забезпечували належне функціонування механізмів апеляції на національному рівні. Апеляційний орган, яким може бути суд, має бути незалежним щодо сторін апеляції. До винесення рішення по апеляції зберігається чинність рішення національного регулятора або органу, за винятком випадків, коли національне законодавство передбачає тимчасові заходи”. Закон не узгоджений з Директивою про аудіовізуальні медіапослуги в цій частині, але з огляду на особливості ситуації в Україні таке узгодження може стати перешкодою відповідності статті 6 Європейської конвенції з прав людини. Отже, збереження положення про відкладення стягнень наразі може бути виправданим; втім, у довгостроковій перспективі бажано докласти більших зусиль для ефективного застосування права на посутній і вчасний судовий перегляд.

Також внесено зміни у визначення статусу журналіста. У зміненій версії Закону України “Про державну підтримку медіа, гарантії професійної діяльності та соціального захисту журналістів” йдеться про те, що статус журналіста має підтверджувати “документ, випущений ЗМІ, фаховою або творчою спілкою журналістів”. Це вилучає з визначення журналіста “громадських журналістів” та блогерів / влогерів, позбавляючи їх захисту й прав, передбачених законом. Варто розглянути можливість розширити визначення журналіста, щоб воно охоплювало журналістів-фрилансерів, які (наразі) не співпрацюють з жодним ЗМІ або спілкою.