Права нацменшин чи захист від російської агресії? Аналіз змін до законодавства

Photo by wesvandinter from Getty Images. Колаж ІМІ

Найзацікавленішими в розвитку системи гарантій прав національних меншин, здається, є самі представники таких меншин. Насправді ж законотворці в пояснювальній записці до чинного Закону України "Про національні меншини (спільноти) України" посилаються на "нові соціальні та політичні реалії", що зумовлюють необхідність перегляду та оновлення законодавчих актів у сфері захисту прав національних меншин. Що це за "реалії", в чому полягають труднощі євроінтеграції, а також до чого тут Венеційська комісія та російська мова?  

Процес розбудови України як національної держави завжди викликав бурхливі дискусії як на міжнародній, так і на вітчизняній політичних аренах. Ухвалення на 28-му році незалежності Закону "Про забезпечення функціонування української мови як державної" (далі – мовний закон) стало логічним розвитком цього процесу. Законотворці водночас урахували можливий конфлікт положень мовного закону з вимогами Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин та Європейської хартії регіональних мов або мовних меншин: зобов’язали Кабінет Міністрів України протягом шести місяців із дня набуття чинності законом підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України проєкт закону щодо порядку реалізації прав корінних народів, національних меншин.

Хоча Кабінет Міністрів, зрештою, не виконав зобов’язання, але 1 липня 2021 року Верховна Рада таки ухвалила Закон "Про корінні народи України". Його зміст стосувався прав корінних народів, державних гарантій правового захисту таких прав, а також правового статусу представницьких органів корінних народів. Очевидно, що вказаний закон не був предметом украй негативного суспільного резонансу, окрім відверто маніпулятивних заяв керівництва Російської Федерації, і на це було декілька причин. 

По-перше, за своєю суттю закон є "рамковим", тобто таким, що відбиває основні засади державної політики у сфері прав корінних народів та є певним фундаментом для подальшого нормативного регулювання цієї сфери. Так, право корінних народів на створення своїх медіа, передбачене в частині першій статті 6 закону, реалізується через представницькі органи корінних народів, практичний бік діяльності яких врегульовується відповідними постановами Кабінету Міністрів, а також галузевими нормативно-правовими актами, наприклад Законом "Про медіа" або Законом "Про освіту". 

По-друге, особливою ознакою поняття "корінні народи", яке міститься в законі, є те, що такі народи не мають власного державного утворення за межами України. Отже, закон чітко розмежовує поняття "корінний народ, що становить етнічну меншість" та "національна меншина", а також зараховує до переліку таких народів лише кримських татар, караїмів та кримчаків, які сформувались як народності на території Кримського півострова.

По-третє, прагнення народу України до відновлення територіальної цілісності, сакральний статус, якого набув Кримський півострів для національної свідомості з моменту його окупації, а також численні утиски, переслідування та обмеження, яких зазнають корінні народності Криму в окупації, стали передумовою для початку підготовки інтеграційних процесів. Зокрема, у форматі Кримської платформи, в межах якої і був розроблений проєкт Закону України "Про корінні народи України".
Очевидно, що в українському суспільстві сформувався запит на збереження та захист мови, культури, традицій етнічних спільнот, що є корінними народами Кримського півострова. Водночас окупаційна влада, що діє на Кримському півострові, за імперськими звичаями не зацікавлена в збереженні самобутності таких народностей, зважаючи на їхні стійкі тенденції до спротиву цій владі, а міжнародні інституції та інші держави не мають достатнього впливу на Російську Федерацію, щоб гарантувати захист корінних народностей Криму. 

Зовсім інша ситуація склалась у сфері захисту прав та свобод національних меншин. Як не дивно, імплементація мовного закону викликала побоювання певних європейських країн щодо можливих утисків мовних прав громадян України, які зараховують себе до національностей цих країн. У такому контексті зрозумілою є позиція Європейської комісії, що однією з умов визнання України кандидатом у члени Європейського Союзу визначила таке: "завершення реформи законодавчої бази щодо національних меншин згідно з рекомендаціями Венеційської комісії та ухвалення негайних і ефективних механізмів імплементації".
Крім того, український закон про нацменшини, ухвалений у 1992 році, безнадійно застарів на тлі пізніше ратифікованих Україною Європейської хартії регіональних мов або мовних меншин та Рамкової конвенції про захист прав національних меншин, зокрема в найрезонанснішому питанні статусу та правових меж використання мов нацменшин. Прикладом цього є юридичний висновок Міністерства юстиції від 10 травня 2006 року щодо ситуації, коли деякі органи місцевого самоврядування визнали російську мову регіональною в межах їхніх територіальних громад, посилаючись безпосередньо на Європейську хартію.

Такі політичні та соціальні реалії стали передумовою ухвалення Закону "Про національні меншини (спільноти) України" від 13 грудня 2022 року  (далі – Закон), який набрав чинності 1 липня 2023-го. Голова Моніторингового комітету Парламентської асамблеї Ради Європи з приводу ухвалення вказаного Закону запросив висновок Венеційської комісії, який і було підготовлено 12 червня 2023 року. 

Наразі Верховною Радою опрацьовується (після ухвалення 23 серпня 2023-го в першому читанні) проєкт закону про внесення змін до Закону України "Про національні меншини (спільноти) України" № 9610 від 13 серпня 2023 року (далі – Проєкт), метою якого є погодження законодавства про нацменшини з рекомендаціями Венеційської комісії, а отже і виконання однієї з вимог Європейської комісії щодо збереження статусу кандидата на членство в ЄС.

Висновок Венеційської комісії від 12 червня 2023-го № CDL-AD(2023)02 (далі – Висновок) отримав досить неоднозначну характеристику в українському медіаполі. Приводом для цього стали деякі з його положень, що безпосередньо стосуються мов національних меншин. У контексті цього запропоновані Проєктом зміни до закону про нацменшини потребують аналізу та перевірки на баланс між національними інтересами та правами нацменшин. 

Отже, у Проєкті пропонують:
1. Вилучити обов’язкову ознаку "традиційності" проживання на території України в понятті "національна меншина (спільнота)". 

У пункті 28 Висновку, зазначається, що представники кількох національних меншин висловили занепокоєння тим, що вираз є розпливчастим і може бути витлумаченим у надто обмежувальний спосіб, тобто призвести до дискримінації меншин за тривалістю проживання на території країни.

2. Доповнити статтю 3 Закону положенням про те, що держава з урахуванням конкретного становища осіб, які належать до національних меншин (спільнот), вживає заходів з метою досягнення у сферах економічного, соціального, політичного та культурного життя повної та справжньої рівності між особами, які належать до національних меншин (спільнот), та особами, які належать до більшості населення. 

Зазначене доповнення робиться на виконання рекомендації, що міститься в пункті 29 Висновку, з метою приведення Закону в повну відповідність до Рамкової конвенції про захист національних меншин.

Водночас формулювання "з урахуванням конкретного становища" не відповідає меті норми, оскільки конвенція використовує  конструкцію "у разі необхідності", що, очевидно, є простішою для конкретизації заходів, які слід вжити для досягнення рівності. 

3. Врахувати застереження, що міститься в пункті 30 Висновку, щодо абзацу 1 частини шостої статті 5 Закону, де відсутня вказівка на можливість обмеження прав національних меншин лише з певною законною метою, як-от захисту громадської безпеки, охорони громадського порядку, здоров'я чи моралі або захисту прав і свобод інших осіб. Згідно з Проєктом, права нацменшин можуть обмежуватися лише "в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності та громадського порядку, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, захисту прав і свобод інших осіб".

4. Змінити положення частин другої та третьої статті 10 Закону: публічні заходи, організовані для осіб, які належать до нацменшин (а не тільки ті, що організовуються та проводяться такими особами), можуть проводитися мовами відповідних нацменшин. 

Також культурно-мистецькі, розважальні або видовищні заходи, що організовуються та проводяться особами, які належать до нацменшин (а не тільки ті, організатором яких є громадські об’єднання нацменшин), можуть проводитися мовою відповідної національної меншини. Строк подання запиту на переклад супроводу державною мовою планується збільшити із 48 до 72 годин до початку проведення заходу. Надається визначення супроводу (конферансу) для цілей Закону.
Вказані зміни лише частково враховують рекомендації та зауваження Висновку. 

Венеційська комісія в пункті 43 Висновку зазначала, що вимога на запит відвідувачів забезпечувати переклад супроводу заходу є неточною щодо необхідної кількості відвідувачів, які подаватимуть такий запит, або кількості таких запитів, а також надмірно обтяжливою для організатора. Також у висновку щодо мовного закону Венеційська комісія заявила, що "закон має регулювати лише мову заходів, організованих органами державної влади та/або за рахунок державних коштів, і залишити організаторам право вільно вирішувати мову приватних заходів без будь-яких зобов’язань щодо забезпечення усного перекладу з державної мови або на неї".

Щодо положення абзацу другого частини третьої статті 10, то Венеційська комісія рекомендувала друкувати оголошення, афіші, інші інформаційні матеріали про культурно-мистецькі та видовищні заходи мовами нацменшин без обов’язкового дублювання державною мовою, як того вимагає мовний закон (пункт 45 Висновку). Натомість законотворець змін до мовного закону в Проєкті не передбачив.

5. Деталізувати визначення поняття "спеціалізована книгарня, утворена для реалізації прав національних меншин (спільнот)", що міститься в частині шостій статті 10 Закону, а також встановити, що порядок утворення та функціонування таких книгарень визначатиметься Міністерством культури та інформаційної політики. 

Очевидно, що такі зміни пропонують, щоб не допустити зловживання правом з боку приватних книгарень, які матимуть бажання скористатися особливим статусом спеціалізованої книгарні, утвореної для реалізації прав нацменшин, щоб уникнути обов’язку з дотримання вимог мовного закону. Однак водночас рекомендації Висновку з приводу перегляду таких вимог мовного закону законотворцем не враховані.

6. Поширити випадки, коли може бути використана мова відповідної нацменшини на прохання особи, яка належить до нацменшин, крім надання екстреної допомоги, також і на догляд у будинку-інтернаті для громадян похилого віку та допомогу, захист у разі домашнього насильства. Водночас із частини десятої статті 10 Закону планується вилучити екстрену допомогу (тобто особливості використання мов нацменшин під час надання такої допомоги не визначатиметься методологією, яку затверджує Кабінет Міністрів).
Такі зміни повною мірою відповідають рекомендаціям Венеційської комісії, що містяться в пунктах 51, 52 Висновку,  щодо частини шостої статті 10 Закону.

7. Визначити в частині десятій статті 10 Закону основні критерії методології використання мов нацменшин під час комунікації з органами влади в населених пунктах, у яких традиційно проживають особи, які належать до нацменшин.

Судячи зі змісту цих критеріїв, викладених у трьох пунктах, а також посилання на Рамкову конвенцію Ради Європи про захист національних меншин та Європейську хартію регіональних мов або мовних меншин, ці зміни є суто технічним виконанням рекомендацій пункту 5 Висновку.

8. Врегулювати в частині одинадцятій статті 10 Закону питання використання реклами в населених пунктах, у яких традиційно проживають особи, які належать до нацменшин або в яких такі особи становлять значну частину населення. В таких населених пунктах текст реклами виконуватиметься державною мовою та дублюватиметься мовами відповідних нацменшин. 

Рекомендації з приводу мови реклами Венеційська комісія надавала ще у висновку до Закону України "Про забезпечення функціонування української мови як державної", де вона звернула увагу на низку зазначених у цьому законі обмежень права на вільне використання мов національних меншин, що не відповідають європейським стандартам та цінностям.

9. Додати частину дванадцяту статті 10 Закону, де врегулювати, що порядок визначення переліку та перелік населених пунктів, у яких традиційно проживають особи, які належать до нацменшин, або в яких такі особи становлять значну частину населення, визначаються Кабінетом Міністрів України. 

10. Розширити зміст права на освіту, передбаченого статтею 11 Закону, шляхом внесення норми про гарантування державою безоплатного забезпечення підручниками (зокрема, електронними) здобувачів повної загальної середньої освіти, які належать до нацменшин.

Стосовно статті 11 Закону Венеційська комісія нагадала про зауваження та рекомендації, що містяться в її висновку від 5 серпня 2017 року щодо Закону України "Про освіту". Запропонованими змінами не передбачено врахування цих зауважень та рекомендацій.

11. Врахувати пропозицію Венеційської комісії щодо внесення до переліку цілей державної політики у сфері національних меншин, передбаченого частиною першою статті 13 Закону, такої мети: надання державної підтримки мовам національних меншин (спільнот), яким загрожує зникнення (перелік таких мов затверджується Кабінетом Міністрів України на основі Атласу мов світу, яким загрожує зникнення, Організації Об'єднаних Націй з питань науки, освіти і культури (ЮНЕСКО).

Варто також зазначити про положення висновку Венеційської комісії, які стосуються використання російської мови та прав осіб, що ідентифікують свою належність за етнічним походженням з РФ, однак які зі зрозумілих причин не знайшли свого втілення в межах Проєкту. До них можна зарахувати:

• Зауваження щодо диференційованого ставлення в деяких статтях мовного закону стосовно мов нацменшин, що є офіційними мовами ЄС, та тих, що не є офіційними мовами ЄС (серед інших російської). Водночас комісія висловила розуміння історичного контексту утисків української мови, обов’язків влади у зв’язку з вимогами положення Конституції про "незворотність європейського та євроатлантичного курсу України", а також позиції Конституційного Суду України в рішенні від 14 липня 2021-го № 1-р/2021 щодо питання конституційності мовного закону. Диференційоване ставлення до мов ЄС у мовному законі Латвії комісія прийняла, оскільки Латвія є членом ЄС (а отже юридичний статус цих мов є привілейованим за фактом ратифікації законодавства ЄС), а також конституційне законодавство Латвії не містить визнання якось конкретної мови нацменшини, на відміну від статті 10 Конституції України, де є чітке посилання на "вільний розвиток, використання та захист російської мови". 

У цьому випадку обґрунтування Венеційської комісії є суперечливим, оскільки в тексті Висновку зазначено, що комісія "не аналізує закон на його відповідність Конституції". Водночас вона фактично аргументує свою позицію саме відповідністю закону нормам Конституції. 

• Рекомендація щодо вилучення абзацу 2 частини шостої статті 5 Закону, в якому прописується заборона популяризації або пропаганди держави-терориста під час реалізації прав та свобод національних меншин. Водночас рекомендується залишити таке положення в іншій частині законодавства, наприклад у кримінальному законодавстві.
• Рекомендація вилучити частину другу статті 21 щодо заборони співпраці та отримання допомоги від іноземних установ, діяльність яких спрямована на ліквідацію незалежності України, розпалювання ворожнечі, зазіхання на права і свободи людини тощо. Письмові пояснення до закону, надані Венеційській комісії Україною, роз’яснюють, що таке положення продиктоване міркуваннями національної безпеки, беручи до уваги досвід гібридної війни та інструменталізацію етнічного питання Російською Федерацією для виправдання збройної агресії. З урахуванням такого роз’яснення Венеційська комісія рекомендує перенести таку норму до перехідних та прикінцевих положень або до кримінального законодавства.
• Застереження щодо тимчасового обмеження в реалізації та захисті деяких прав нацменшин (права на мирні зібрання, фінансового забезпечення заходів щодо реалізації прав і свобод, створення дорадчих органів та центрів входження до складу міжурядових двосторонніх комісій з питань забезпечення прав і свобод нацменшин), які ідентифікують свою належність за етнічним походженням з фактично Російською Федерацією. Вказана норма міститься в пункті 3 прикінцевих та перехідних положень Закону. Венеційська комісія зазначає, що обмеження в реалізації зазначених прав можливі за умови, що вони суворо вимагаються гостротою ситуації та не є дискримінаційними. Водночас комісія посилається на думку Верховного комісара ООН з прав людини, що заходи, передбачені пунктом 3, видаються дискримінаційними, оскільки застосовуються лише до осіб, які належать до національних меншин.

Натомість законотворці в пункті 3 прикінцевих та перехідних положень Закону запропонували звузити можливість обмеження в реалізації та захисті прав нацменшин лише на період дії воєнного стану на території України, запровадженого Указом президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, та протягом шести місяців після його припинення (скасування), а не будь-яких інших можливих випадків введення воєнного стану в Україні взагалі.

Крім того, запропоновано додатково обмежити в застосуванні положень цього Закону, що стосуються публічних, культурно-мистецьких, розважальних, видовищних заходів та реклами, щодо  російської мови як мови держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом, з моменту відповідного визнання Верховною Радою України та протягом п’яти років із дня ухвалення Верховною Радою України рішення про скасування такого статусу.
Безумовна толерантність європейських стандартів щодо прав нацменшин базувалася на спільному прагненні країн подолати наслідки Другої світової війни, що відбувалася на теренах Європи понад 78 років тому. В жодному разі такі стандарти не передбачали, що подібна війна може повторитися знову і що агресія матиме величезний інформаційний та культурний компонент, заснований на статусі російської мови й імперських амбіціях РФ. Разом з тим, на думку автора статті, певні висновки Венеційської комісії щодо закону заслуговують на увагу, оскільки все ж комісія перевіряє закон на його відповідність сучасним європейським стандартам та цінностям. Європейська комісія вимагає від України гармонізувати українське законодавство з правом "спільного здобутку" Європейського Союзу, зокрема шляхом впровадження рекомендацій комісії. 

Отож перед законотворцями постає важке завдання щодо дотримання балансу між інтересами українського суспільства, пов’язаними із захистом від російської агресії, та прагненням до інтеграції в простір Європейського Союзу.