Структура органів місцевого самоврядування та процедури ухвалення рішень

Посібник для журналістів «Як писати про місцеву владу»

Хто в раді головний

Відповідно до закону, місцеве самоврядування – це гарантована державою реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність обраних органів та посадових осіб вирішувати справи місцевого значення в межах визначених Конституцією і законами України.

Діяльність місцевої ради не повинна створювати перешкод для здійснення безпосереднього управління містом громадянами шляхом використання таких інструментів як громадські слухання, місцева ініціатива, збори громадян, референдум, електронна петиція. Однак на практиці новообрані депутати і міські голови часто забувають подбати про це.

Місцеве самоврядування – це система органів, принципів і підходів. Без розуміння суті місцевого управління ради перетворюються на узурпаторські механізми багаторічного управління певних осіб. Особливо це спостерігається у сільській місцевості, де нерідко сільські голови займають посади по п’ять-шість каденцій поспіль.

Місцева рада – це система управлінсько-владних утворень, яка складається з:

• міського голови і його патронатної служби;
• виконавчих органів (відділи, управління, департаменти);
• комунальних установ (школи, садочки, лікарні тощо);
• комунальних підприємств;
• виконавчого комітету (органу, створеного радою за поданням міського голови);
• ради та постійних і тимчасових контрольних комісій (як колегіальних органів, що складаються з обраних депутатів).

Така система не є випадковою, адже депутати збираються на сесію час до часу (раз у місць, раз у квартал), а щоденна влада належить міському голові та виконавчим органам. Також великий вплив на реалізацію місцевої політики мають комунальні установи і організації. Виконавчий комітет і рада є зважуючими колегіальними органами. Повноваження самого ж депутата (як обранця громади) є переважно контрольними або сигнальними.

Усі органи місцевої ради утворюють «тригілкову систему стримування і противаг».

Гілка міського голови сформована за принципами владної вертикалі (він призначає і звільняє керівників виконавчих органів, комунальних установ і підприємств; здійснює поточний контроль за їхньою діяльністю; визначає основні напрямки та повноваження).

Гілки ради і виконкому побудовані як вільні колегіальні органи (рішення приймається колегіальним органом, до складу якого входять особи, що працюють у ньому на громадських засадах. Рішення ухвалюються через відкрите обговорення шляхом голосування). При цьому важливо розуміти, що законодавець наділив правом  ухвалювати рішення, що обов’язкові до виконання на території дії місцевої ради, лише раду і виконком. Міський голова наділений лише розпорядчими і адміністративними функціями, тому його акти (розпорядження) стосуються лише процедурних моментів – призначити, звільнити, відрядити, уповноважити, скликати, внести на розгляд тощо.

При цьому усі три гілки місцевої ради перебувають під взаємним контролем. Рада створює виконком, але депутати не мають права вносити кандидатури. Це право належить міському голові. Рада може лише підтримати чи відхилити певні кандидатури. Міський голова скликає і головує на засіданнях ради і  виконкому, формує їхній порядок денний, вносить на розгляд проекти рішень. Міський голова наділений правом зупинення (вето) проектів рішень ради і виконкому. Рада має право розпустити виконком та достроково припинити повноваження міського голови. Виконавчий комітет наділений функціями як органу місцевого самоврядування, так і повноваженнями органу виконавчої влади (наприклад, освіта, охорона здоров’я тощо). Виконавчий комітет координує та контролює діяльність «команди міського голови», заслуховує звіти керівників комунальних установ і підприємств, виконавчих органів.      

Вкрай важливим є підтримання конкурентності (дискусійності, взаємоконтролю, альтернативних поглядів) у діяльності системи місцевої ради. Слід розуміти, що виконавчий комітет є колегіальним органом, головним призначенням якого є прийняття владних рішень «замість» підлеглих міського голови. На засіданні виконкому в міського голови лише один голос.

Через нерозуміння цих механізмів часто виконком перетворюється в один з відділів міського голови.

Це трапляється, як правило, через включення до його складу службовців ради (підлеглих міського голови) – керівників виконавчих органів, директорів шкіл, завідувачів садочків, керівників закладів охорони здоров’я. Інколи можна зустріти виконкоми, які повністю сформовані зі службовців ради. Зрозуміло, що робота такого виконкому є прогнозованою, а його рішення перетворюються на легалізацію задумів міського голови. У такий ситуації засідання виконкому є бездискусійними, проходять швидко, а подекуди формально. Така ситуація є вкрай небезпечною для системи стримування і противаг, яку повинні виконувати три гілки місцевого самоврядування.

Не рідкісними є випадки підпорядкування волі міського голови депутатів ради. Такий вплив відбувається кількома способами – прийняття депутатів чи їхніх родичів на роботу у виконавчі органи, комунальні установи і підприємства, бізнес депутатів на бюджетних коштах (постачання товарів, робіт чи послуг за кошти бюджету чи комунальних підприємств), отримання депутатами чи їхніми родичами земельних ділянок, майна. Інколи підпорядкування депутатів (руйнування конкурентності гілок влади) відбувається через прямий підкуп.

Як бачимо, руйнування системи конкретних гілок влади, в існуванні та належній роботі яких зацікавлена громада, відбувається за кошти і ресурси самої ж громади (роздавання посад, громадського майна, грошей тощо).

Описані ситуації є, як правило, очевидними. Їх доволі легко виявити. Нахабність таких схем зумовлена, передусім, байдужістю громадян, їхньою низькою політичною освітою, зневірою, залишками патерналіської психології радянської доби.

Якщо для активізації громади та політичного просвітництва потрібен час, то для нормативного запровадження простих механізмів, що сприятимуть конкурентному функціонуванню гілок місцевої влади потрібно лише вольове рішення депутатів місцевої ради. У подальшому має бути контроль з боку активістів і ЗМІ за виконанням місцевих законів організації влади. 

Отже, що потрібно зробити?

Ключовими документами в описаних вище питаннях, є Статут територіальної громади і Регламент місцевої ради.

Статут територіальної громади і Регламент ради мають передбачати:

- простий і зрозумілий порядок проведення громадських слухань, зборів громадян, внесення місцевої ініціативи, петиції;

- наявність обов’язкової процедури прямого щорічного звітування міського голови, його заступників, керівників виконавчих органів, комунальних підприємств і установ, голів постійних комісій, депутатів;

- відкритість засідань ради, постійних комісій, виконавчого комітету;

- оприлюднення проектів рішень, прийнятих рішень та результатів голосування і протоколів засідань ради та її органів;

- заборону депутатам і їхнім родичам суміщати свій статус із роботою в раді, комунальних установах і підприємствах;

- заборону раді приймати будь-які рішення щодо депутатів і їхніх родичів, укладати угоди про продаж, оренду майна громади, про продаж робіт, послуг, товарів за бюджетні кошти із підприємствами, що засновані депутатами чи їхніми родичами;

- обмеження включення до виконкому службовців ради у кількості не більше 10%;

- обов’язкове проведення громадських слухань при отриманні містом кредитів чи укладення угод на значні суми.

 Звісно, такі застереження не врятують громаду від непорядних міських голів, службовців ради та депутатів. Але такі заходи можуть доволі радикально зменшити їхню кількість. При існуванні збалансованої системи стримування і противаг з’являється можливість розвитку найкращих ідей, врахування позиції громади і реального контролю за управлінськими рішеннями. Саме в таких умовах найбільша вірогідність ухвалення справедливих і ефективних рішень.

Чим займається та за що відповідає голова ради

Сільський, селищний, міський голова є ключовою посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об’єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.

На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом.

Повноваження сільських, селищних, міських голів можуть бути тимчасово покладені на керівника відповідної військово-цивільної адміністрації відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації».

При здійсненні наданих повноважень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним – перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади. Сільський, селищний, міський голова щорічно звітує відповідно сільській, селищній, міській раді про здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності виконавчими органами відповідної ради. Сільський, селищний, міський голова не рідше одного разу на рік звітує про свою роботу перед територіальною громадою на відкритій зустрічі з громадянами. На вимогу не менше половини депутатів відповідної ради сільський, селищний, міський голова зобов’язаний прозвітувати перед радою про роботу виконавчих органів ради у будь-який визначений ними термін.

Зосередження постійної (реальної) влади перебуває в руках саме міського голови. Цей посадовець має належні умови для здійснення повноважень (кабінет, гроші, транспорт, патронатна служба), титульне становище, право на ініціативу (скликання засідань ради, її виконавчого комітету та інших органів, внесення на розгляд проектів рішень, головування на засіданнях тощо) та розпорядчі вказівки (прийняття, звільнення, переведення, переказ коштів, передача майна тощо).

Повноваження міського голови здебільшого визначені у ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно із цією нормою закону сільський, селищний, міський голова:

• організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету. Здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету;
• підписує рішення ради та її виконавчого комітету. Забезпечує виконання рішень відповідної ради, її виконавчого комітету;
• вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради;
• вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради;
• вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України;
• скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;
• забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює  затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;
• призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів;
• є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою;
• представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства;
• укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради.

Здійснюючи свої повноваження, міський голова видає розпорядження. Такий документ як розпорядження є актом, що видається однією особою, а тому його зміст та терміни видання залежать від волі саме цієї особи.

Розпорядження голови є актами індивідуальної дії. Згідно із юридичною практикою правові акти індивідуальної дії стосуються конкретних осіб  та  їхніх відносин. Загальною  рисою,  яка  відрізняє індивідуальні акти управління, є їхній виражений правозастосовний характер.

Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб’єктами адміністративного права, які видають такі акти; вирішення за їхньою допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у  сфері державного управління; чітка визначеність адресата  – конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, зумовлених цими актами.

Процедура підготовки проектів розпоряджень законом не визначена. У практичній діяльності існують різні підходи.

Проект розпорядження, як правило, готують керівники виконавчих органів, що безпосередньо організовують певну подію (наприклад, керівник секретаріату готує розпорядження про скликання сесії ради, керівник загального відділу готує проект розпорядження про скликання засідання виконкому, начальник відділу кадрів спільно із юридичним відділом готує проект розпорядження про прийняття, переведення чи звільнення, накладення стягнень тощо). Загалом, основний зміст майбутнього розпорядження визначають керівники виконавчих органів. З технічної точки зору в радах забезпечується єдиний стандарт у підготовці та викладі текстів розпоряджень.

У зв’язку із тим, що проекти розпоряджень міського голови мають здебільшого характер внутрішньоорганізаційних актів, громадянам практично неможливо відслідкувати початок підготовчого процесу, обговорення чи змін.

Процес підготовки розпоряджень голови – це закрита процедура. Громада дізнається про розпорядження уже за фактом їхнього підписання і оприлюднення. Тому єдиним джерелом інформації з цих питань є службовці ради.

Важливо! Тут слід розуміти, що розпорядження, як правило, видається на майбутнє, запускає певний процес. Тому спілкування з особами, що підготували проект рішення, часто дозволяє зрозуміти, що саме очікується (які основні тенденції, які питання буде розглядати рада чи виконком, хто доповідатиме, можливі альтернативи, джерела фінансування, робочі напрацювання, відкинуті пропозиції та ін.).

Сільський, селищний, міський голова позбавлений повноважень видавати розпорядження, що є нормативно-правовими актами. Часто голови перебирають на себе повноваження виконавчого комітету і видають розпорядження про початок чи закінчення опалювального сезону, про обмеження подачі гарячої води, про подолання аварійних ситуацій, про розміщення переселенців тощо. Це є незаконним. Але видання таких розпоряджень часто є політичними актами, які показують міського голову як міцного господарника, як лідера, як мудрого політика.

Хто та як допомагає голові ради управляти

Виконавчий комітет – це колегіальний орган, що утворюється за рішенням ради.

Право на внесення пропозицій з подання кандидатур до складу виконкому належить міському голові. Рада може підтримати чи відхилити певну кандидатуру (кандидатури).

Закон не містить чітких вимог щодо кількісного чи персонального складу виконкому. Для депутатів місцевої ради (окрім секретаря ради) існує пряма заборона на членство у виконкомі. При цьому  в обов’язковому порядку до складу виконкому входять міський голова, секретар ради та староста.

Важливо! Часто міські голови маніпулюють свідомістю депутатів, вказуючи, що закон зобов’язує включати до складу виконкому заступників голови, керівників виконавчих органів, комунальних підприємств. Такої вимоги не існує. У законі лише вказано приблизний (орієнтовний) перелік осіб, яких можна включити до виконкому.

В інтересах громади, як вже вказувалось вище, щоб до складу виконкому входило якомога менше службовців ради. Ідеально, коли виконавчий комітет є рівновіддаленим від ради і міського голови. Це сприяє конкурентності гілок місцевої влади.

Кількість членів виконкому визначається самою радою у рішенні про його утворення. Кількість крісел у виконавчому комітеті є дискусійним питанням. Як правило, чисельність посад співвідноситься із політичними вимогами основних гравців, що впливають на ухвалення радою рішень (депутатські фракції і групи, голова, фінансові групи тощо). Існують випадки, коли чисельність виконкому становить від 5 до 65 осіб. Але, на нашу думку, правильною слід визнати практику, коли чисельність виконкому математично становить 20–25% від загального складу ради (визначеної законом кількості депутатів ради). Таке твердження обґрунтовується тим, що виконком є виконавчим органом місцевої ради, що покликаний розв’язувати поточні та невідкладні питання. Тому велика кількість членів виконкому ставить під загрозу його роботу (можливі проблеми з кворумом, необхідність великого залу, витрати на забезпечення тощо).

Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради – голова відповідної ради.

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади – також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет здійснює свою діяльність у вигляді засідань, які відбуваються, як правило, двічі на місяць. Закон зобов’язує проводити засідання виконкому не рідше одного разу на місяць. Доволі частими є випадки скликання позачергових засідань виконкому для вирішення нагальних питань.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. Ці повноваження визначені у статтях 27 – 39 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Законом розділено повноваження виконавчих органів на «власні» та «делеговані». Власними повноваженнями є такі повноваження, які належать до компетенції органів місцевого самоврядування. Делеговані повноваження – це такі повноваження, що є в компетенції органів виконавчої влади, але держава ними «поділилась» із виконавчими органами місцевих рад. Саме це визначає подвійну сутність виконавчого комітету. У частині реалізації делегованих повноважень виконком підконтрольний органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їхніх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їхніх посадових осіб.

Початком нормотворчого процесу є підготовка і внесення проектів рішень на розгляд виконавчого комітету. Слід відрізняти конкретних виконавців проекту рішення від автора рішення (суб’єкта внесення проекту). Виконавцем може бути будь-яка особа, що має відповідні навички та ідеї. Як правило, це працівники виконавчих органів (відділів, управлінь, департаментів), комунальних установ (шкіл, лікарень, садочків) та підприємств.

Закон не визначає коло суб’єктів, що наділені правом внесення проектів рішень на розгляд виконавчого комітету. Це питання підлягає врегулюванню у регламенті місцевої ради та її виконкому. За аналогією, встановленою законом для сесії ради, можна визначити таких суб’єктів внесення проектів рішень:

• сільський, селищний, міський голова;
• члени виконкому;
• постійні депутатські комісії;
• депутати;
• голова місцевої державної адміністрації;
• голова районної, обласної ради;
• загальні збори громадян (наприклад, у порядку місцевої ініціативи).

До цього переліку варто було б додати голів ОСН (квартальний, вуличний, будинковий комітети), ОСББ, керівників комунальних установ і підприємств, громадські організації. Але це вже залежить від демократичності самої місцевої ради.

На практиці майже усі проекти рішень вносяться міським головою (або від імені міського голови). Члени виконкому та депутати майже не виявляють активності щодо ініціювання питань.

Проект рішення виконкому – це текст у формі, що встановлена  певною радою. Інколи місцеві ради у власних регламентах приймають вимоги щодо обов’язкового додавання до проекту рішення виконкому пояснювальної записки, у якій обґрунтовується суть рішення, необхідність його прийняття, наслідки від прийняття, затрати, необхідні для реалізації рішення та механізми його виконання. Існування пояснювальних записок у практиці ради є корисним для громади, оскільки часто з тексту проекту рішення важко зрозуміти наміри влади. Але слід відзначити, що часто службовці рад перетворюють пояснювальні записки на паперову формальність і текст пояснювальної записки є немотивованим, неінформативним.

Інформація про автора проекту рішення та безпосереднього виконавця є корисною для з’ясування намірів влади, прихованих мотивів, можливих корупційних небезпек тощо. Збирання такої інформації та спілкування із виконавцями часто відкривають багато цікавого. Іншими словами Qui prodest (шукай, кому вигідно).

Важливо! Проект рішення виконкому підлягає оприлюдненню у порядку визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації» за 20 робочих днів до дня його прийняття (розгляду).

Виконавчий комітет ухвалює акти у формі рішень виконавчого комітету. Рішення ухвалюються більшістю від загального складу виконавчого комітету (більшістю від числа обраних членів). Перед голосуванням відбувається обговорення проекту рішення. Як правило, обговорення починається з виступу доповідача (доповідачем може бути автор чи визначена ним особа). Після цього члени виконкому мають можливість поставити запитання доповідачу та авторові проекту (якщо це не одна й та сама особа). Члени виконкому наділені правом виступити з промовами в підтримку чи запереченнями внесеного проекту. Обговорення завершується коротким заключним словом доповідача. Після цього головуючий на засіданні ставить питання на голосування. Голосування відбувається шляхом підняття рук або з використанням електронних систем (наприклад, система електронного голосування «Віче»). Для ухвалення рішень передбачене лише відкрите особисте голосування членів виконкому. Інші форми ухвалення рішень (таємне голосування, за взаємною згодою, шляхом опитування) законом не передбачені, а відтак не дозволені.

На практиці процес обговорення проекту рішення на засіданні виконкому носить суто формальний характер. Часто доповідь відсутня взагалі або виглядає як зачитування назви проекту рішення. Непоодинокими є випадки голосування «шляхом мовчання», тобто головуючий запитує, чи є заперечення і якщо усі члени виконкому мовчать, переходить до наступного питання. Також часто голосування відбувається «пакетами», тобто по кілька (кілька десятків) питань одночасно. Така негативна практика порушує права громади на належний і відкритий розгляд питань органами влади.

Зрозуміло, що в такій гонитві та пакетних голосуваннях дуже важко встановити персональну відповідальність авторів рішень чи позицію членів виконкому. Самі ж члени виконкому виявляються поза процесом, змушені голосувати «на віру», «з голосу».

Важливо! Представникам громадськості потрібно вимагати належного і послідовного розгляду питань. Потрібно вказувати членам виконкому (передусім міському голові і секретарю ради), що «демократія – це передусім процедура», а члени виконкому прийшли на засідання не заради себе і голосують не для того, щоб заощадити свій час.

Повноцінне обговорення і особисте голосування потрібні, щоб усі присутні (у т.ч. ті, хто спостерігає за трансляцією) та самі члени виконкому чітко розуміли – що розглядається, яке рішення приймається і хто за це відповідальний.

Після прийняття рішення воно підписується міським головою та оприлюднюється. Саме з цього часу рішення виконавчого комітету набуває чинності, якщо виконкомом не встановлено пізнішого терміну його вступу в дію.

Міський голова наділений правом зупинення (вето) рішень виконавчого комітету. Згідно із законом, міський голова у випадку незгоди з рішенням виконкому може його зупинити і внести це питання на розгляд місцевої ради. Для цього повинно бути видане відповідне мотивоване розпорядження міського голови.

Важливо! Використання «права вето» є надзвичайно інформативним. Фактично це означає, що один службовець ради  (навіть якщо він є обраним громадою) заперечує волевиявлення усього складу виконкому. Часто за цим ховаються політичні амбіції, свавілля або корупційні інтереси. Тому «ветування» рішення виконкому повинно викликати особливу увагу суспільства. Це надзвичайна подія. Доречними є запитання на адресу міського голови – чому рішення зупинено, за чиїм проханням, які мотиви такого зупинення?

Оприлюднення проектів рішень виконкому та рішень виконкому здійснюється, як правило, на сайті місцевої ради. Особливо важливі рішення можуть оприлюднюватись у друкованих засобах масової інформації.

Важливо! Контроль за виконанням рішень виконавчого комітету покладається на постійні депутатські комісії. Хоча часто на практиці контроль за виконанням покладають на заступників міського голови чи керівників виконавчих органів. Це є порушенням букви та духу закону.

У виконавчих органів відсутні законодавчі повноваження щодо контролю за виконанням рішень. За логікою діяльності службовці ради повинні не контролювати виконання, а виконувати рішення виконавчого комітету. А контролем, за задумом законодавця, має займатись рада (яка власне утворила виконком і перед якою виконком підзвітний і якій підконтрольний). Отже, саме місцева рада, в особі постійних депутатських комісій, здійснює контроль за виконанням рішень виконкому.

Як насправді працює місцева рада та хто такі депутати

До складу ради входять депутати, що обрані на відповідних місцевих виборах. Загальний склад ради (чисельність депутатів) визначається законом. Рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з:

• засідань постійних комісій;
• пленарних засідань ради.

Сесія ради проводиться за необхідності, але не рідше як один раз на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.

Сесія проводиться відкрито і гласно. Проведення закритих засідань постійних комісій або закритих пленарних засідань ради заборонено.

Рада приймає акти у формі рішень ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради. До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Початок нормотворчого процесу в раді розпочинається із внесення проектів рішень. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Майже усі проекти рішень (більше  90%) на розгляд ради вносяться міським головою. Це пояснюється тим, що лише цей суб’єкт подання проектів (автор) має велику професійну команду підлеглих (працівники виконавчих органів та комунальних установ і підприємств), які готують відповідні проекти.

На другому місці за кількістю поданих проектів є депутати (депутатські фракції і групи). Далі ідуть постійні комісії. Мені не відомі випадки, коли б виконавчий комітет вносив проект рішення в раду. Такою ж рідкістю є і проекти рішень від громадян в порядку місцевої ініціативи.

Заради справедливості варто відзначити, що існують і такі місцеві ради, в яких усі проекти рішень вносять виключно постійні комісії згідно із спеціалізацією. У цих радах усі виконавці проектів рішень передають їх на узгодження до постійних комісій, які потім вносять відповідне рішення на розгляд ради. Але це радше екзотика практик місцевого самоврядування. Більше того, така практика є неправомірною, оскільки суперечить законодавству.

Проект рішення – це визначена радою (фактично або юридично) загальна форма. Регламенти рад, як правило, описують обов’язкові вимоги, яким має відповідати проект рішення (вступна, мотивувальна, резулятивна частини).

У діяльності більшості місцевих рад запроваджено обов’язкове подання пояснювальної записки до проектів рішень. Така практика є виправданою і корисною як для депутатів, так і для громадськості. Але часто пояснювальні записки є формалізованими і неінформативними.

Переважна більшість місцевих рад має таку вимогу до проектів рішень, як візування службовцями ради. Суть візування полягає у тому, що службовці ради (профільний заступник, відповідний керівник виконавчого органу (органів), юридична служба ради, секретар ради, керівник секретаріату) ставлять свої підписи на зворотному боці проекту рішення, зазначаючи своє ставлення до проекту. Зрозуміло, що проект рішення, який вноситься міським головою, швидко і безперешкодно отримує візи підлеглих міського голови. І навпаки, проект рішення, що готує депутат, депутатська група чи фракція має великі проблеми зі збиранням підписів чиновників.

Візування є двох видів – «попереднім» і «повідомчим». Попереднє візування – це таке візування, без якого проект не визнається проектом і не приймається до розгляду радою. Є факти з діяльності деяких місцевих рад, коли візи під рішенням збирались по два-три місяці. При цьому неможливо нічого оскаржити, бо законом не передбачено обов’язку чиновника поставити візу в певний час.

Повідомче візування – це візування, яке відбувається в період з моменту подання проекту рішення і до його розгляду на сесії ради. Таке візування, хоч і спрощує життя авторам порівняно з попереднім візуванням, однак часто візи службовців ради можуть мати негативний вплив на проходження проекту.

Наприклад, службовці ради навмисно ставлять негативні висновки (візи) на проекті певного депутата чи депутатської фракції (групи). Потім, під час розгляду на засіданні постійних комісій або пленарному засіданні, на цей факт вказує головуючий як на критичний недолік, мовляв, усі спеціалісти ради висловились негативно. Звісно, рідко хто з громадськості звертає увагу, що усі ці «спеціалісти» є підлеглими міського голови і, можливо, тут маємо політичне протистояння, корупційні інтереси чи особисту неприязнь. При цьому це має істотний вплив на результати голосування. Так, міський голова може показати «хто в раді господар» і до кого варто йти за вирішенням питань. Нерезультативне голосування негативно впливає на нормотворчу активність депутатів, депутатських фракцій (груп), постійних комісій; знижує ініціативність та результативність діяльності.

Практика візування прийшла до місцевих рад з радянської доби. Тоді не існувало політичної конкуренції в раді й візи були формою письмового підтвердження відповідальності службовців ради за текст документу.

Важливо! Зараз процедура візування є не лише архаїчною, але й часто створює нездоланні перешкоди в діяльності депутатів (попереднє візування). Годі говорити і про образливість цієї процедури – службовці ради (які призначені міським головою) перевіряють, щоб обранець громади не написав «якоїсь дурниці» чи не був надто активним. Цю практику потрібно викорінювати, як таку, що створює неправомірні політичні переваги і обмеження та перешкоджає конкурентності у діяльності місцевих рад, обмежує нормотворчу діяльність депутатів.

Важливо! За законом, усі внесені проекти рішень повинні бути оприлюднені за 20 робочих днів до дня їх прийняття. Персональну відповідальність за виконання закону в цій частині несе секретар ради.

На підставі внесених проектів рішень міським головою формується порядок денний сесії. Тут також часто відбуваються маніпуляції із боку міського голови. Трапляються випадки, коли певні проекти рішень з формальних підстав не включаються до порядку денного сесії. Зрозуміло, що це стосується не проектів міського голови. Так само має значення послідовність розгляду питань, адже на початку пленарного засідання увага громадськості є більшою, депутатів у залі більше і відповідно менше можливостей для маніпуляцій та вища ймовірність схвалення проекту. Тому часто міські голови намагаються на початку порядку денного поставити питання, які не мають гострого характеру, а «невигідні» чи опозиційні питання розмістити в самому кінці порядку денного сесії. Такі прості хитрощі дають «непогані результати» для маніпуляторів. Порядок денний підлягає затвердженню на початку пленарного засідання ради, але часто через відсутність згуртованості чи ініціативності серед депутатів порядок денний затверджується в редакції міського голови або з неістотними змінами.

Важливо! Про скликання сесії міський голова видає відповідне розпорядження, яке оприлюднюється не пізніше, як за 10 днів до дня першого пленарного засідання сесії.

Після видання розпорядження міського голови про скликання сесії відбуваються засідання постійних депутатських комісій, на яких попередньо розглядаються проекти рішень. За результатами розгляду постійною комісією ухвалюється відповідний висновок (підтримати проект, висловитись негативно тощо).

Засідання постійних комісій є надзвичайно важливою частиною сесії ради. Але увага громадськості та ЗМІ до цього процесу є невиправдано низькою. Часто громада не розуміє цих процесів. Річ у тім, що постійні комісії є своєрідним фільтром, на їхніх засіданнях можна  глибше вивчити питання. Самі комісії мають певну спеціалізацію (питання освіти, законності, охорони здоров’я, бюджету тощо). Депутати не мають практичної можливості детально вивчати усі проекти рішень, що виносяться на сесію. Тому в раді впроваджено практику певної спеціалізації. І депутати більше вивчають ті питання, які входять до спеціалізації постійної комісії, членами якої вони є.

Щодо інших питань, які розглядались іншими комісіями, то тут існує принцип довіри до колег. І лише в крайніх випадках депутати звертають увагу на «непрофільні проекти». Тому висновок постійної комісії, як привило, має вирішальне значення. Так, наприклад, негативний висновок постійної комісії з питань бюджету щодо певного проекту рішення матиме істотне значення для депутатів під час пленарного засідання й існує значна вірогідність, що проект рішення депутати не підтримають.

Також на засіданні постійної комісії можна отримати важливу інформацію про мотиви подання рішення, приховані спонуки, важелі, зацікавлених осіб. Звісно, це усе залежить від нормальної і активної роботи депутатів на засіданні постійної комісії. Але і громадськість може брати участь у роботі комісії, адже її засідання є відкритим.

Процедурні питання роботи постійної комісії закріплюються у Положенні про постійні комісії, яке ухвалюється рішенням ради. Зміст цього положення може надавати громадськості додаткові права для участі в роботі постійної комісії. Тому громада має виборювати для себе права на участь у засіданні постійної комісії, участь в обговоренні та ін. Потрібно негативно ставитись до намагань комісії засідати закрито чи напівзакрито, голосувати у відсутності громадськості, приховувати протоколи комісії та ін.

Постійна комісія є повноважною за умови присутності не менше половини її членів і ухвалює рішення шляхом відкритого голосування членів комісії. Рішення комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало більше половини від загального складу комісії. Хід засідання протоколюється. Протоколи засідань комісії підлягають обов’язковому оприлюдненню.

Після засідань постійних комісій відбувається пленарне засідання ради. Це засідання, у якому беруть участь усі депутати ради. Пленарне засідання є повноважним за умови присутності більшості від загального складу ради. Депутати мають право ухвального голосу. При визначенні результатів голосування враховується також голос міського голови. Як правило, рішення приймаються відкритим голосуванням. Для певних випадків визначених законом, а також за процедурним рішенням ради може бути застосовано таємне голосування (шляхом заповнення бюлетенів для таємного голосування).

Головує на пленарному засіданні міський голова. Після вирішення процедурних питань (затвердження порядку денного, визначення режиму роботи тощо) головуючий переходить до розгляду питань порядку денного по суті.

Розгляд питань розпочинається з виступу доповідача (співдоповідача). Після цього депутати мають право поставити запитання доповідачу та автору проекту (якщо це різні особи). Важливим правом депутата є право на виступ із висловленням ставлення до проекту рішення, ситуації в цілому, а також закликом на підтримку чи заперечення внесеного проекту. Обговорення завершується коротким заключним словом доповідача. Після цього головуючий на засіданні ставить питання на голосування.

Доволі часто процес обговорення проекту рішення має суто формальний характер. Часто доповідь відсутня взагалі або має вигляд зачитування назви проекту рішення.

Також часто, як і на засіданнях виконкому, голосування відбувається «пакетами» або «блоками», тобто по кілька (кілька десятків) питань одночасно. Така негативна практика порушує права громади на належний і відкритий розгляд питань органами влади. Зрозуміло, що в таких пакетних голосуваннях дуже важко встановити персональну відповідальність авторів рішень чи позицію депутатів. У такий ситуації депутати виявляються поза процесом, змушені голосувати «на віру», тобто перетворюються на інструмент, втрачають особистісність.

Представникам громадськості потрібно вимагати належного і послідовного розгляду питань. Потрібно критикувати та оскаржувати ці дії як такі, що порушують сутність діяльності ради.

Часто головуючий та депутати забувають, що вони мають дбати про дотримання порядку розгляду питань, щоб громадяни, які виявлять бажання спостерігати за процесом (чи в майбутньому переглянути протокол засідання) могли отримати повну інформацію щодо прийнятого рішення та порядку його ухвалення, у т.ч. і щодо усвідомленої позиції кожного депутата.

Особливу небезпеку становлять питання які вносяться «додатково», «нагально», «з голосу». Ці питання вносяться на самому початку пленарного засідання або у його процесі. Зрозуміло, що такі проекти рішень не були належним чином оприлюднені й не проходили повноцінного обговорення у постійних комісіях. Громадськість має вимагати припинення таких дій, а кожне з ухвалених в такий спосіб рішень повинно бути прискіпливо перевірено та досліджено (хто є автором, чому порушено процедуру, в чому нагальність, «хто стоїть» за цим рішенням, кому воно вигідне тощо).

Після прийняття рішення воно підписується міським головою та оприлюднюється. Оприлюднення забезпечує міський голова, а персональну відповідальність за своєчасність і повноту оприлюднення несуть міський голова і секретар ради.

Міський голова наділений правом зупиняти (ветувати) рішення ради. У відповідності із законом, рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний термін з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий термін повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами голосів депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Слід звернути увагу, що на практиці депутатам рідко вдається зібрати 2/3 голосів для подолання вето міського голови. Відтак зупинене рішення, як правило, означає «анулювання» рішення.

Важливо! Використання «права вето» є надзвичайною подією. Фактично це означає, що головна посадова особа територіальної громади заперечує волевиявлення усієї ради (щонайменше більшої половини депутатів ради). Часто за цим ховаються політичні амбіції, свавілля або корупційні інтереси. Тому «ветування» рішення ради повинно викликати особливу увагу суспільства. Доречними є запитання на адресу міського голови – чому рішення зупинено, за чиїм проханням, які мотиви такого зупинення. Ця подія – це гарний привід для журналістських розслідувань. Зловживання міським головою своїми правами може стати підставою для притягнення його до відповідальності, у т.ч. і для дострокового припинення повноважень.

Оприлюднення проектів рішень ради та рішень ради здійснюється, як правило, на сайті місцевої ради. Особливо важливі рішення можуть оприлюднюватись у друкованих засобах масової інформації. Оприлюднення рішення є обов’язковим.

Контроль за виконанням рішень ради покладається на постійні депутатські комісії. Питання контролю визначається в тексті рішення. Існує практика, коли контроль за виконанням рішення покладається на міського голову чи його заступників. Це є грубим порушенням. Про суть цього порушення йдеться у попередній главі.

Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної ради в місті, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті у межах, наданих їм повноважень, є обов’язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Місцева рада при ухваленні рішень повинна дотримуватись вимог закону і не перевищувати своїх повноважень. Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України. Шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування – за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

- якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом;

- якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

За наявності підстав, передбачених законом, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради, Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації