Доступ до інформації: до і після законодавчих змін (Частина ІІ)

Обов’язкове оприлюднення інформації. Законом "Про доступ до публічної інформації" в статті 15 передбачено обов’язок розпорядників інформації самим оприлюднювати певні категорії інформації для ознайомлення необмеженого кола осіб. Такий обов’язок можна назвати пасивним доступом до інформації (особі не треба звертатися до розпорядника або вчиняти якісь інші юридично значимі дії, щоб отримати певну інформацію розпорядника) і він доповнює активний доступ до інформації (отримання інформації за запитами), а не заміняє його, як уже встигли заявити деякі критики Закону. 

Очевидно, що нереально зобов’язувати суб’єктів владних повноважень оприлюднювати всю відкриту інформацію, оскільки масив її дуже великий (як зазначалося вище, відкритою є уся інформація відповідних суб’єктів, окрім визначених законом винятків). Проте найбільш загальні відомості про себе суб’єкти владних повноважень повинні оприлюднювати.

Особливу увагу варто звернути на обов’язковість оприлюднення нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних). Досі в органів місцевого самоврядування не було обов’язку оприлюднювати свої акти індивідуальної дії, а саме в цих актах зазвичай криються ознаки розкрадання майна, коштів, у них є свідчення виділення земельних ділянок, інших об’єктів власності "потрібним" людям і структурам. Далеко не в кожній територіальній громаді знайдеться стільки активних громадян, щоби вони з допомогою запитів розкрили всі або хоча б переважну більшість корупційних діянь. Обов’язкове оприлюднення актів індивідуальної дії органів місцевого самоврядування допоможе в боротьбі з корупцією, якщо жителі територіальних громад будуть готові контролювати діяльність своїх обранців й аналізувати її.  

Обов’язкове оприлюднення певної інформації не перешкоджатиме активному доступу до інформації, оскільки відписка розпорядника на зразок "запитувана вами інформація розміщена на нашому сайті" вважатиметься неправомірною відмовою в наданні інформації як відсилка до загальнодоступних джерел на підставі частини 2 статті 22 Закону про доступ до інформації.

Отримання інформації за запитами. Запитувачами інформації згідно з пунктом 1 статті 12 Закону про доступ до інформації визначені фізичні, юридичні особи, об’єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб’єктів владних повноважень. Останні отримують інформацію, необхідну для виконання ними своїх  повноважень, за іншим механізмом – на підставі законодавчих актів про цього суб’єкта владних повноважень або законів, що регулюють певні сфери суспільних відносин і передбачають державний нагляд у них. Активний доступ до інформації за своєю правовою природою є реалізацією права приватного суб’єкта, а в суб’єктів владних повноважень прав немає, є тільки обов’язки, як то визначено частиною 2 статті 19 Конституції України.

Можливість звернення з інформаційним запитом не залежить від того, стосується запитувана інформація запитувача особисто чи ні, пояснення причини подання запиту не є необхідним (ч. 2 ст. 19 того ж Закону). Способи звернення із запитами розширено: запит може бути подано в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача (ч. 3 ст. 19 Закону). Запит подаватиметься в довільній формі, але за змістом повинен буде містити:

1) ім’я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий в нього є;

2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо;

3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

У зв’язку з тим, що органи влади почасти відмовляють в наданні документа на запит  мотивуючи це тим, що запитувач не вказав його реквізити, в Законі «Про доступ до публічної інформації» дозволено запитувачам подавати просто опис змісту запитуваного документа, адже його реквізити дійсно зазвичай не відомі запитувачу. При цьому запитувачі повинні розуміти, що опис має бути достатньо детальним, аби документ можна було ідентифікувати, а також, в разі чого, довести це в суді.

Відтепер відповіді не по суті запиту, які поки що є дуже поширеними, вважатимуться неправомірною відмовою в наданні інформації.

 Відповідь на запит надається не пізніше п’яти робочих днів з дня його отримання (ч. 1 ст. 20), але якщо враховувати час доставки відповіді поштою, то її фактичне отримання  зазвичай відбуватиметься пізніше (за умови надання письмової відповіді), хоча при поданні усного запиту імовірно практикуватиметься надання швидких усних відповідей на нескладні запити. Також можливе надсилання відповідей електронною поштою в п’ятиденний строк за умови наявності підключення до мережі Інтернет у розпорядника інформації та вказання запитувачем адреси своєї електронної пошти.

Інформаційні запити стосовно відомостей, необхідних для захисту життя, свободи особи, про стан довкілля, якість харчових продуктів, предметів побуту, про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що загрожують безпеці, повинні задовольнятися не пізніше 48 годин з дня отримання запиту, але терміновість має бути обґрунтована в запиті. Строк розгляду запиту розпорядник інформації може продовжити до 20-и днів для запитів про  надання великого обсягу інформації або при необхідності пошуку інформації серед значної кількості даних; при цьому в п’ятиденний строк з дня отримання запиту розпорядник має поінформувати запитувача про продовження строку розгляду.

За загальним правилом інформація на запити надається безкоштовно (ст. 21 Закону), але якщо обсяг відповіді перевищує 10 сторінок, запитувач зобов’язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк, розмір яких визначається розпорядником з урахуванням граничних розмірів, які встановлюються Кабміном. Плата за копіювання та друк не стягується при наданні особі інформації про себе, інформації, що становить суспільний інтерес, та в разі невстановлення розміру витрат на копіювання й друк розпорядником. Несплата вказаних витрат призводить до відмови в задоволенні запиту. Далеко не завжди запитувач точно зможе спрогнозувати кількість сторінок у відповіді на свій запит, тому встановивши перевищення ліміту в 10 сторінок розпорядник не повинен одразу відмовляти в задоволенні запиту, а має  повідомити запитувача про необхідну для сплати суму та банківські реквізити (по аналогії це має здійснюватися також у п’ятиденний строк).

Якщо запитувана інформація належить до інформації з обмеженим доступом, то в задоволенні запиту розпорядник відмовляє при відсутності переважаючого суспільного інтересу в наданні такої інформації. Також в задоволенні запиту відмовляється, якщо розпорядник інформації не володіє й не повинен володіти запитуваною інформацією. Але якщо йому за статусом або характером діяльності відомо чи має бути відомо, хто нею володіє, він повинен направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача; при цьому відлік строку розгляду запиту починається з дня отримання запиту належним розпорядником (ч. 3 ст. 22). Це ще одне положення Закону, яке спрощує отримання інформації, оскільки далеко не всі громадяни в змозі одразу визначити належного розпорядника як з суб’єктивних, так і з об’єктивних причин.

Відмова в задоволенні запиту надається в письмовий формі й у ній має бути зазначено: прізвище, ім’я, по батькові, підпис та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту; дату відмови; мотивовану підставу відмови; порядок її оскарження. Відстрочка в задоволенні запиту, на відміну від продовження строку його розгляду до 20-и днів, може тривати  невизначений період часу, але лише за наявності обставин непереборної сили (стихійні лиха, масові заворушення тощо); повідомлення про відстрочку також надається письмово.

Захист права на отримання інформації. Будь-які рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача (на його думку) можуть бути ним оскарженими; оскарження здійснюється на вибір запитувача до керівника розпорядника, до вищого щодо розпорядника органу - в цих 2-ох випадках розгляд здійснюється за Законом «Про звернення громадян» - або до адміністративного суду згідно з Кодексом адмінсудочинства (КАСУ).

Необхідно звернути увагу на особливості судового оскарження. З літа минулого року, після внесення змін до КАСУ, розгляд таких інформаційних спорів проводиться за скороченим провадженням (ст. 183-2 згаданого Кодексу), якщо позовні вимоги про надання інформації не стосуються прав, свобод, інтересів та обов'язків третіх осіб. За загальним правилом розгляд у скороченому провадженні не передбачає участь сторін у судових засіданнях. З огляду на те, що суд має оглянути оригінали документів, які є доказами, оригінал відповіді з відмовою в задоволенні запиту або оригінали документів, що підтверджують отримання запиту розпорядником (при ненаданні відповіді взагалі), мають надаватися суду як додатки до позовної заяви, але позивачу (запитувачу) бажано зберегти у себе їхні копії. Також, зважаючи на суто «документальний» розгляд справи та скорочені строки розгляду в скороченому провадженні, позивачу в позовній заяві необхідно викласти всі свої аргументи та намагатися знайти баланс між детальним обґрунтуванням усіх позовних вимог та мінімізацією обсягу позовної заяви. Адже інших можливостей переконати суд імовірно не буде.

Те ж саме стосується й подання апеляційної скарги чи заперечень на неї. Апеляційний перегляд постанови адмінсуду за наслідками розгляду справи у скороченому провадженні відбувається в порядку письмового провадження – також без участі сторін спору (ст. 197 КАСУ). Касаційний перегляд після стадії апеляції не передбачений.

Чому на нашу думку Закон про доступ до інформації працюватиме краще за норми чинного Закону про інформацію? Невиконання законів, ілюзорність верховенства права є в Україні звичайним і масовим явищем. Але закладені законодавчими змінами удосконалення механізму доступу до інформації покращать виконання чиновниками своїх обов’язків, зроблять владу більш відкритою і підконтрольною суспільству, усунувши існуючі умови для протиправного втаємничення інформації. Це мають забезпечити наступні вдосконалення:

- визначення в кожному суб’єкті владних повноважень підрозділу або посадової особи, які будуть відповідальні за розгляд інформаційних запитів. Наразі відповіді на інформаційні запити у владних органах готують дуже різні чиновники, підготовка відповідей є для них по суті додатковим навантаженням, якому вони не раді, особливо коли запитів на них розписують багато, адже в них є ще основні посадові обов’язки. Тепер повинні з’явитися підрозділи й відповідальні особи,  основною або однією з основних функцій яких є підготовка відповідей на запити, в яких для цього мають бути необхідні повноваження (отримати інформацію в профільному підрозділі), ресурси й уміння;

- вдвічі збільшено розміри штрафів (до 850 грн.) за адміністративні правопорушення по статті 212-3 Кодексу про адмінправопорушення, яка передбачає відповідальність за ненадання інформації на запит, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання інформації, що не відповідає дійсності. Для провінційного чиновника такий штраф – це вже відчутна для сімейного бюджету сума. Крім того, відповідальність тепер нестиме саме рядовий чиновник з невеликою зарплатнею, який відповідав на запит, а не керівник органу влади, як це теоретично є зараз. Теоретично, тому що фактично відповіді на запити зараз підписують (хоч і не готують) керівники держорганів, для яких розмір штрафу не є значною сумою і яких далеко не завжди наважуються притягати до відповідальності;

- закріплення в частині 5 статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації» неможливості обмежувати доступ до відомостей про витрачання бюджетних коштів, використання й відчуження державного і комунального майна. Очевидно, що злодійкуваті чиновники чинитимуть шалений опір виконанню даної норми. Законом про доступ до інформації неможливо примусити чиновників перестати красти (одна з причин незаконного втаємничення інформації), але вищезгадана норма повинна допомогти зламати опір корупціонерів хоча б у суді;

- повинен відбутися перегляд статусу кожної одиниці інформації з обмеженим доступом на відповідність цього статусу новому Закону. Крім того, органи виконавчої влади повинні будуть привести свої підзаконні акти у відповідність до нового Закону (пп. «г» п. 4 Прикінцевих положень Закону про доступ до інформації);

- усунення недосконалостей, зокрема ліквідація прогалини в механізмі доступу до інформації органів місцевого самоврядування та окремих державних органів, а також фактично відкритого переліку підстав для відмови в наданні інформації.

Роман Головенко, ІМІ