Оновлений проєкт закону “Про медіа”: аналіз медіаюриста

Фото – Reuters

27 липня на сайті профільного парламентського комітету було оприлюднено оновлений варіант законопроєкту "Про медіа", який має по суті стати наполовину інформаційним кодексом України. 

Літо 2013 року, законопроєкт на заміну чинного Закону "Про телебачення і радіомовлення", здавалось, остаточно доопрацьовується для подання на реєстрацію в парламенті. Тоді він називався "Про аудіовізуальні послуги". Згодом колектив розробників проєкту неодноразово змінювався, як і назва, а його планована сфера дії розширилася на всі види медіа. Законопроєкт не ухвалений ВРУ досі, і в цій майже 10-річній епопеї нерозривно сплелися пострадянські уявлення про юриспруденцію, бажання проєвропейських змін, ірраціональний страх і ще купа речей. 

На думку експертів ІМІ, новий варіант законопроєкту, у порівнянні з попереднім його варіантом від 2020 року, містить позитивні зміни. Водночас законопроєкт потребує деяких правок і містить питання, які потрібно доопрацювати.

Регулювання онлайн-медіа 

Однією з найсуттєвіших позитивних змін у цьому варіанті законопроєкту стала поява уточненого визначення поняття "онлайн-медіа", до чого раніше закликали медіаексперти. Відтепер таким є лише медіа, що має окремий вебсайт. Згадку про "власну сторінку на платформі спільного доступу до інформації" видалено, тобто користувачі соцмереж тепер не підпадають під регулювання Нацради. Водночас робоча група планує розробити можливість реєстрації, наприклад для ютуб-блогерів, які самі побажають отримати статус медіа.

Плюсом нового варіанту законопроєкту є значне пом'якшення регулювання онлайн-медіа порівняно з попереднім варіантом. Наприклад, раніше джинса вважалася значним порушенням, тепер вона прирівнюється до незначних порушень і карається штрафом. До значних порушень зарахували речі, пов'язані з мовою ворожнечі, російською пропагандою, захистом національних інтересів. До грубих порушень зараховано питання нацбезпеки. 

У попередньому законопроєкті процедури контролю з боку Нацради було створено на підставі чинного законодавства про телебачення і радіомовлення, внаслідок чого формальності й процедури, які стосувалися телебачення, було механічно перенесено на друковані ЗМІ й онлайн-медіа. Це виглядало надмірним і потенційно могло ускладнити роботу як регулятора, так і відповідних медіа. В новому варіанті законопроєкту питання регулювання різних типів медіа було розглянуто вже з урахуванням деяких їхніх особливостей.

Вводиться новий вид заходів реагування Нацради на значні порушення з боку онлайн-медіа – це тимчасова заборона поширення строком на один місяць. Ця заборонна запроваджується в разі вчинення незареєстрованим медіа чергового значного порушення: якщо впродовж одного місяця до суб'єкта застосовано п'ять штрафів за вчинення значних порушень, рішення про які не було скасовано; а також у разі вчинення зареєстрованим медіа впродовж одного місяця третього грубого порушення, якщо за попередні грубі порушення застосовано штрафи, рішення про які не були скасовані (ст. 99, 116). Такий захід збільшує гнучкість реагування на порушення в порівнянні з припиненням діяльності, тому це доповнення можна вважати позитивним. 

До значних порушень з боку онлайн-медіа в новому законопроєкті зараховано такі:

1) поширення висловлювань, що підбурюють до дискримінації чи утисків щодо окремих осіб та їхніх груп на основі етнічного походження, громадянства, раси, релігії та вірувань, віку, статі, сексуальної орієнтації, гендерної ідентичності, фізичних вад, стану здоров’я або за іншою ознакою;

2) поширення фільмів, розповсюдження та демонстрування яких заборонено відповідно до Закону України "Про кінематографію";

3) поширення порнографічних матеріалів;

4) пропаганда вживання наркотичних засобів, психотропних речовин;

5) пропаганда жорстокого поводження з тваринами; 

6) поширення інструкцій або порад щодо виготовлення, придбання або використання вибухових, наркотичних чи психотропних речовин; 

7) поширення інформації, що заперечує або виправдовує злочинний характер комуністичного тоталітарного режиму 1917–1991 років в Україні, злочинний характер націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарного режиму, створює позитивний образ осіб, які обіймали керівні посади в комуністичній партії (посаду секретаря районного комітету і вище), вищих органах влади та управління СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних та автономних радянських республік (крім випадків, пов’язаних з розвитком української науки та культури), працівників радянських органів державної безпеки, виправдовує діяльність радянських органів державної безпеки, встановлення радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідування учасників боротьби за незалежність України у XX столітті;

8) поширення інформації, що містить символіку комуністичного або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарного режиму з метою виправдання чи заперечення їхнього злочинного характеру, крім випадків, передбачених Законом України "Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки";

9) виключно позитивне висвітлення діяльності органів влади держави-агресора (держави-окупанта), з метою їхньої популяризації;

10) поширення висловлювань, що принижують або зневажають державну мову;

11) порушення вимог частини шостої статті 42 цього закону щодо забезпечення належного попередження про потенційну шкідливість інформації для дітей;

12) порушення вимог частини десятої статті 42 цього закону щодо нерозголошення інформації про дитину без згоди хоча б одного з батьків або осіб, що їх замінюють, за винятком випадків, коли це здійснюється в найкращих інтересах дитини;

13) відмова в проведенні перевірки;

Водночас до незначних порушень зараховано порушення встановлених Законом України "Про рекламу" вимог та обмежень щодо порядку поширення (розповсюдження) реклами та спонсорства (тобто джинсу) і порушення встановлених вимог щодо повідомлення вихідних даних (тобто непрозорість медіавласності, наприклад). За незначні порушення до суб’єктів у сфері онлайн-медіа може застосовуватися штраф від одного до п’яти розмірів мінімальних заробітних плат, установлених на день вчинення порушення.

До грубих порушень зараховано питання, пов’язані з нацбезпекою, агресивною мовою ворожнечі, виправданням російської агресії тощо. 

Нацрада з питань телебачення й радіомовлення

Як і в попередньому варіанті проєкту, цей орган має здійснювати нагляд за всіма видами медіа, хоча його назва цього не охоплюватиме (адже це конституційний орган, і для зміни його назви необхідними були б зміни до Конституції).

У новому варіанті законопроєкту зберігається непрозорий спосіб призначення членів Нацрада президентом. Якщо у версії 2020 року пропонувалося, що кандидатів президентові пропонуватиме конкурсна комісія, то тепер від цього пропонують відмовитися, тобто президент призначатиме членів Нацради на власний розсуд, бувши зв’язаним лише загальними вимогами закону щодо членів цього органу. Водночас для парламенту, який призначає іншу половину членів Нацради, зберігається складніша процедура добору членів профільним комітетом і подальшого рейтингового голосування "під куполом". 

Наявний висновок ГНЕУ, з якого випливає нібито така конкурсна комісія "звузить" повноваження президента. Однак, на нашу думку, така комісія необхідна, якщо ми декларуємо прозорість і підзвітність державних призначень (подібна процедура застосовується для президентських призначень в антикорупційних органах). Тому ми вважаємо, що потрібно внести зміни до законопроєкту в цій частині й повернутися до ідеї з конкурсною комісією.

Також пропонується вилучити з попередньої версії кілька вимог до членів Нацради. По-перше, вимогу про наявність "управлінського досвіду, бездоганної репутації, володіння високими морально-етичними якостями та здатність за станом здоров’я виконувати повноваження". Підозрюю, що переважила думка, нібито такі абстрактні поняття буде важко трактувати на практиці (хоча саме на цьому побудована доброчесність держслужбовців у розвинених демократіях). 

Найжорсткіші санкції – які вони

Окремо розглянемо, як заново прописано найжорсткіші санкції (ст. 116). Застосування таких заходів реагування до суб’єктів у сфері аудіовізуальних медіа, провайдерів аудіовізуальних сервісів чи постачальників електронних комунікаційних послуг для потреб мовлення, як анулювання ліцензії чи скасування реєстрації медіа, передбачається за рішенням суду у випадках: 1) учинення впродовж останнього року шести значних порушень, за які було застосовано штрафи й рішення про які не були скасовані; 2) вчинення впродовж року повторного грубого порушення, за яке було застосовано штраф, рішення про який не було скасоване.

Скасування реєстрації для зареєстрованих друкованих видань можливе буде за рішенням Нацради, а для незареєстрованих – заборона видання та розповсюдження – за рішенням суду. Таке скасування реєстрації пропонується в разі вчинення значного порушення, водночас якщо впродовж останнього року до суб’єкта вже було застосовано п'ять штрафів за вчинення значних порушень, рішення про які не були скасовані. Крім того, заборона видавання та розповсюдження друкованого медіа за рішенням суду застосовуватиметься в разі вчинення грубого порушення, якщо впродовж останнього року до суб’єкта було застосовано два штрафи за вчинення грубих порушень, рішення про які не були скасовані.

Для зареєстрованих онлайн-медіа пропонується скасування реєстрації за рішенням Нацради в разі вчинення значного порушення, якщо впродовж одного місяця до суб'єкта вже було застосовано п'ять штрафів за вчинення значних порушень, рішення про які не були скасовані. Також застосовуватиметься заборона поширення зареєстрованого онлайн-медіа за рішенням суду в разі вчинення грубого порушення впродовж двох місяців з моменту набрання сили рішенням про тимчасову заборону поширення онлайн-медіа (нагадаємо, що її тривалість – один місяць). Заборона поширення незареєстрованого онлайн-медіа за рішенням суду застосовуватиметься у випадку вчинення впродовж одного місяця третього грубого порушення, якщо за попередні грубі порушення було застосовано штрафи, рішення про які не були скасовані. Про суть тимчасової заборони онлайн-медіа ми вже писали вище.  

Антимонопольні обмеження 

Законопроєкт доповнено двома реченнями: "Ринок розповсюдження (поширення) та споживання рекламної інформації є одним товарним ринком незалежно від способу розповсюдження (поширення) та споживання рекламної інформації та незалежно від виду медіа. Методика визначення меж цього ринку затверджується Антимонопольним комітетом України за погодженням з Національною радою". На відміну від монополізації рекламного ринку медіа питання монополізації аудиторії детально не зачіпається. Здається, що, зважаючи на величезну кількість медіа на українському ринку, для нас це питання не актуальне, але подивімося, скільки медіа переживуть теперішню кризу, спричинену війною.

Норми щодо протидії російській інформаційній агресії 

На період дії воєнного чи надзвичайного стану для Нацради передбачено спеціальну процедуру (ч. 8 ст. 99), зокрема "суб’єкт у сфері медіа, щодо якого почато розгляд питання про можливе вчинення ним грубого порушення законодавства та/або умов ліцензії, впродовж трьох робочих днів з дня розміщення повідомлення на вебсайті Національної ради має право надати письмові пояснення шляхом направлення на електронну пошту Національної ради…". За результатами розгляду питання про порушення Нацрада в такий період зможе ухвалювати рішення не лише про відсутність порушення чи його наявність (застосування заходів реагування), а й про звернення до військового командування ("рішення Національної ради про звернення до військового командування для відповідного реагування ухвалюється Національною радою у випадку повторного впродовж дії воєнного стану вчинення суб’єктом у сфері медіа грубого порушення законодавства та/або умов ліцензії").

Як різновид грубих порушень до проєкту додано поширення пропаганди  російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії рф проти України, а також символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму, крім випадків, передбачених відповідним законом, ухваленим навесні цього року. А також: "поширення недостовірних матеріалів щодо збройної агресії та діянь держави-агресора (держави-окупанта), її посадових осіб, осіб та організацій, що контролюються державою-агресором (державою-окупантом), у разі, якщо наслідком цього є розпалювання ворожнечі чи ненависті або заклики до насильницької зміни, повалення конституційного ладу чи порушення територіальної цілісності". До значних порушень додано різновид поширюваного контенту: виключно позитивне висвітлення діяльності органів влади держави-агресора з метою їхньої популяризації. 

Тепер пропонується, що Нацрада самостійно визначатиме перелік територій з особливим режимом мовлення, затверджуватиме порядок видавання та анулювання дозволів на тимчасове мовлення, а також встановлюватиме їхні умови. Раніше території з особливим режимом мовлення пропонувалось обмежити окупованими та прикордонними регіонами (крім прикордоння з країнами ЄС). 

Нацраді надається можливість повідомлення платформ цифрової дистрибуції мобільних застосунків про заборону використання на території України мобільного застосунку в разі заборони поширення іноземного аудіовізуального медіасервісу на замовлення на території України, якщо він поширюється через застосунок. 

Окрім того, пропонується перебудувати роботу Переліку осіб, які створюють загрозу національному медіапростору України (ст. 126). Зокрема, різні державні органи (РНБО, Нацрада, поліція, СБУ) подаватимуть осіб на внесення до переліку за наявності кримінальних проваджень за певними статтями КК, застосування до цих осіб санкцій згідно з відповідним законом або порушення ними окремих норм Закону "Про медіа". За словами авторів законопроєкту, новий перелік не означає скасування вже наявного.

Квоти: послаблення механізму захисту українського культурно-інформаційного простору 

У новому варіанті законопроєкту до значних порушень в аудіовізуальних медіа зараховано: "9) порушення більш як на 10% вимог щодо обсягів європейського та/або національного продукту".

Отже, наявні мовні квоти плавно звужуються на ще +10%, тобто штрафи за порушення квот на українські пісні на радіо застосовуватимуться лише за перевищення цих відсотків. Ми вважаємо, що такі речі все ж потрібно вилучити із законопроєкту і переглянути запропонований механізм.

Виборчий кодекс та відсутність загальних вимог до інформаційного контенту 

Проєктом доповнюється окрема стаття до Виборчого кодексу "Порядок поширення передвиборної агітації в онлайн-медіа" (ст. 56-1 ВК). Загалом порядок розміщення агітації в онлайн-медіа пропонується подібний до інших видів медіа, але закривається суттєва законодавча прогалина, оскільки поки що агітацію в інтернеті Виборчий кодекс ігнорує. 

Вводиться передоплата (застава) на користь медіа: поширювача агітації, в якій "міститься інформація про кандидатів, партії (організації партій) – суб’єктів виборчого процесу, які не є замовниками цієї передвиборної агітації". Якщо згаданий у такому агітаційному матеріалі інший суб’єкт вимагатиме оприлюднення його відповіді на неї, то витрати медіа на це компенсуються коштом такої передоплати, а в іншому разі вона повертається замовникові матеріалу.

Також запроваджується мінімальна однохвилинна тривалість агітаційного матеріалу в аудіовізуальних медіа, а зміст матеріалу має стосуватися програми чи діяльності суб’єкта виборчого процесу. Це має допомогти боротися з впливом агітації на емоції виборців, як це часто буває зараз.

Передбачено створення Нацрадою Експертної ради щодо агітаційних матеріалів у лінійних аудіовізуальних медіа. Досі функціонування подібних експертних рад на виборах практикувалося, хоча й не було узаконене на рівні закону. 

Запроваджується позитивна новела, за якою зареєстрована кандидатом особа в період проведення передвиборної агітації не зможе бути ведучим / ведучою телерадіопередачі чи вести журналістську діяльність, пов’язану з її присутністю в аудіо- та/або відеоряді.

У новому законопроєкті практично відсутні згадки про вимоги до ЗМІ й журналістів, що стосуються дотримання балансу і достовірності – хоча чинні медійні закони передбачають загальні зобов'язання щодо дотримання об'єктивності, неупередженості, перевірки інформації тощо. Вимога збалансованого подання інформації в медіа згідно із законопроєктом висувається на період виборів (крім медіа Міноборони, яких вона стосується в будь-який час). Дехто з авторів законопроєкту пояснює таку прогалину тим, що в аспектах збалансованості, неупередженості тощо треба регулювати не медіа, а окремого журналіста. Однак, на нашу думку, в медіа є редакційний контроль, це все ж не платформа спільного доступу, де користувачі мають дуже велику свободу дій. Менеджмент і власники відповідальні за "теплі ванни" для одних гостей ефіру й цькування інших; за постійну "прописку" у своїх студіях представників певних політсил і за відсутність інших. Певні мінімальні засоби протидії цьому у формі обов’язків ТРО та журналіста наявні в чинному законі про телерадіомовлення (хоча Нацрада ними практично і не користується). На нашу думку, про баланс варто було б згадати дещо більше в новому законопроєкті.

Загалом, законопроєкт виглядає більш опрацьованим і адаптованим до різних типів медіа порівняно з попереднім його варіантом. Ми очікуємо на висновки європейських експертів, оскільки його було надіслано на експертизу ЄС та Ради Європи, і лишаємося відкриті до обговорень.