Доступ до інформації: до і після законодавчих змін (частина І)

13 січня 2011 р. під час розгляду в другому читанні й у цілому в Парламенті абсолютно всіма фракціями було підтримано прийняття Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також  нової редакції Закону України «Про інформацію».Підтримка даних законодавчих ініціатив не завжди була такою масовою і одностайною, але громадська кампанія по лобіюванню прийняття Закону про доступ до інформації, позиція європейських структур та відсутність концептуальних заперечень з боку влади щодо ідеї розширення правових гарантій доступу суспільства до інформації таки дали змогу досягти компромісу й не лише краще врегулювати доступ до інформації, а й оновити Закон «Про інформацію».

Ухвалений ВР Закон дає змогу суттєво покращити правове регулювання доступу до інформації в Україні. Яким чином це відбудеться – пропонуємо почати дискусію в даній статті.

Чому Україні потрібен Закон «Про доступ до публічної інформації»?

З 1993 р. доступ до інформації в Україні регулюється кількома нормами Закону України «Про інформацію», які закріплюють доступ до інформації в «обрубаному» вигляді. Адже перелік підстав для відмови в наданні інформації (ст. 37 чинного ЗУ «Про інформацію») не є вичерпним і дозволяє обмежувати доступ до інформації підзаконними актами міністерств і відомств, відповідність яких Конституції України і закону не завжди дотримується. Крім того, в статті 32 Закону «Про інформацію», яка закріплює право звернення з інформаційними запитами, «забули» згадати органи місцевого самоврядування як адресатів.

Окремим питанням є строк надання відповіді на інформаційний запит, який на даний момент, за чинним законодавством складає 1 місяць, який окремі чиновник розуміли як 30 днів і не менше. Очевидно, що строк у 30 днів для журналіста почасти взагалі позбавляє сенсу використання механізму інформаційних запитів.

Наявність норм щодо доступу до інформації в тексті чинного Закону «Про інформацію» також спричиняє перешкоди в отриманні відповідей на інформаційні запити: доступ до інформації регулюється статтями 32-37 Закону, але чиновники часто посилаються на інші його статті. Це спричиняло появу «відписок» про те, що запитувану інформацію можна знайти в якомусь з номерів місцевої газети або для її отримання запитувачем не було надано доказів наявності в нього статусу «заінтересованої особи».

Загальні засади Закону «Про доступ до публічної інформації»

Передусім, необхідно зазначити, що згідно з даним Законом публічна інформація є відкритою, крім окремих випадків, встановлених законом. І слово «законом» тут є ключовим, оскільки за чинною редакцією Закону України «Про інформацію» відкритість або можливість обмеження доступу до інформації фактично повністю дається на відкуп органів державної влади, яким дозволено власними підзаконними актами обмежувати доступ до інформації.

Відтепер встановлення обмежень на доступ до інформації регулюватиметься виключно Законом «Про доступ до інформації» та іншими законами, що регулюють правовий режим певних видів утаємниченої інформації (ЗУ «Про державну таємницю», «Про банки і банківську діяльність» - банківська таємниця, «Про адвокатуру» - адвокатська таємниця та ін.). При цьому обмеження доступу до інформації застосовуватиметься тільки при наявності наступних трьох умов (ст. 6 ЗУ Про доступ до інформації - так званий трискладовий тест, розроблений відповідно до європейських критеріїв):

1) обмеження здійснюється виключно в інтересах нацбезпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди вищезгаданим інтересам;

3) шкода від розголошення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Трискладовий тест має застосовуватися до всіх випадків обмеження владою доступу до інформації, зокрема віднесення інформації до державної таємниці, службової інформації. З часом може змінитися співвідношення перелічених у пункті 1 охоронюваних законом інтересів та інтересу суспільства в отриманні утаємниченої інформації, тому частиною 4 статті 6 Закону «Про доступ до публічної інформації» передбачено обов’язок розпорядника надавати інформацію, якщо відпали законні підстави для обмеження у доступі до такої інформації.

По-друге, утаємниченню відтепер підлягатиме саме інформація, а не документ, який її містить, тому в частині відкритої інформації документи суб’єктам владних повноважень надавати таки доведеться.

По-третє, відкритою повинна стати уся інформація про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, окрім відомостей у сферах нацбезпеки, оборони, розслідування чи запобігання злочинам. Дана норма повинна допомогти у викритті багатьох корупційних діянь. Також відкриваються декларації про доходи осіб та членів їхніх сімей, які претендують на зайняття чи займають виборну посаду в органах влади або обіймають посаду державного службовця, службовця органу місцевого самоврядування І або ІІ категорії.

До розпорядників інформації, які зобов’язані будуть надавати її на запити, тепер належатимуть суб’єкти владних повноважень, юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів - стосовно інформації щодо використання цих коштів, виконавці делегованих повноважень суб’єктів владних повноважень – стосовно інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків, суб’єкти господарювання, що займають домінуюче становище на ринку, або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Також до розпорядників прирівняно інших суб’єктів, що володіють суспільно значимою інформацією. При визначенні того, чи належить інформація до суспільно значимої і чи буде її володілець прирівнюватися до розпорядника інформації, необхідно виходити із положень Закону щодо трискладового тесту: співставляти інтерес володільця не надавати інформацію та інтерес суспільства в її отриманні; це робитиме сам потенційний розпорядник або суд. Наявність таких меж розсуду в розпорядника може не подобатися багатьом критикам Закону, але доступ до інформації – це завжди гра на полі того, хто нею володіє, адже неможливо зробити відкритою абсолютно всю інформацію, позбавивши розпорядників можливостей контролю над нею.

Згідно з частиною 4 статті 13 Закону про доступ до інформації при вирішенні питань доступу до інформації всі розпорядники мають керуватися саме цим Законом, а не якимось іншим (оновленим Законом про інформацію, законом про відповідний орган, процедуру його діяльності, якими іноді намагаються аргументувати відмови в задоволенні запитів).

Категорії інформації з обмеженим доступом. Згідно із новоприйнятим Законом інформація з обмеженим доступом включає в себе три наступні категорії: конфіденційна, таємна і службова інформація.

Конфіденційна інформація (ст. 7 Закону) – це інформація виключно приватних суб’єктів, яка може бути дуже різноманітною, основними її ознаками є те, що вона не є загальновідомою, а відома лише певному приватному суб’єкту(-ам), і він на власний розсуд вирішує як і коли її поширювати або обмежувати доступ до неї (суб’єкти владних повноважень не можуть мати своєї конфіденційної інформації, а лише можуть володіти інформацією такого роду, переданою їм приватними суб’єктами). До конфіденційної інформації може відноситися як інформація про її володільця (напр. персональні дані), так і інша інформація, що потрапила у володіння приватного суб’єкта (ноу-хау, відомості про якусь непублічну подію, властивості природних об’єктів, їх місцезнаходження і т.п.).

Виходячи з того, що всі суб’єкти владних повноважень функціонують на кошти платників податків, їхня інформація не може мати конфіденційного характеру і має бути або відкритою, або віднесеною до певного виду таємниці чи службової інформації. Наразі в Законі України «Про інформацію» закріплене поняття «конфіденційної інформації, що є власністю держави», яке суперечить частині 2 статті 5 Конституції України, оскільки перешкоджає суспільному контролю за владою. З набуттям чинності Законом «Про доступ до публічної інформації» і новою редакцією Закону України «Про інформацію» вказане правове поняття буде ліквідоване.

Таємною є інформація з обмеженим доступом, яка має вищий, порівняно з іншими категоріями утаємниченої інформації, ступінь захисту, оскільки її розголошення однозначно спричинить завдання шкоди певній особі, суспільству, державі. Надання інформації статусу таємної має здійснюватися після застосування механізму трискладового тесту, що не характерно для конфіденційної інформації – з огляду на особливості регулювання відносин щодо неї (більше свободи у суб’єкта) приватні суб’єкти відносять інформацію до конфіденційної на власний розсуд. До таємної інформації відноситься державна таємниця, професійні таємниці (адвокатська, лікарська тощо), таємниця слідства та інші види таємної інформації, які визначені спеціальними законами. Варто звернути увагу на професійні таємниці: до них належить інформація почасти у володінні приватних суб’єктів, але на відміну від конфіденційної інформації, випадки віднесення певної інформації до професійної таємниці значно чіткіше прописані в законах, тому суб’єкт не може відносити до професійної таємниці будь-яку інформацію суто на власний розсуд.

Порядок доступу до таємної інформації регулюється Законом про доступ до інформації – в частині віднесення її до таємної на підставі трискладового тесту, зняття статусу таємності, надання/ненадання її на запит (в такому разі аналізується співвідношення суспільного інтересу в її отриманні та охоронюваного втаємниченням конкуруючого інтересу). Цей порядок також регулюється спеціальними законами – в часті допуску до таємниці осіб, що здійснюють її опрацювання, охорону.

Законом «Про доступ до публічної інформації» вводиться нова категорія інформації з обмеженим доступом – службова інформація (ст. 9) на заміну незаконним грифам «ДСК», «не для друку». Можливості застосування статусу службової інформації порівняно з указаними грифами буде суттєво звужено. До такої інформації належатимуть відомості:

1) з документів суб’єктів владних повноважень, що становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов’язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;

2) зібрані в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, які не віднесено до державної таємниці.

Щодо підкатегорії службової інформації, зазначеної в пункті 1, то після прийняття органом чи установою рішення дана інформація має бути вилучена з категорії службової й втрачатиме статус інформації з обмеженим доступом або ж буде віднесена повністю чи частково до іншої категорії інформації з обмеженим доступом - якщо в процесі розробки напрямку діяльності, здійснення нагляду змінилися (стали відомі нові) обставини й проявився переважаючий інтерес в утаємниченні інформації повністю чи частково.

Потреба в утаємниченні службової інформації пов’язана тим, що органам влади в певних випадках потрібно обговорювати й приймати рішення не публічно (щоб не спричинити ажіотажу, спекуляцій на ринку, приховування доказів чи фактів правопорушень і т.п.), якщо йдеться про інформацію з вищевказаного пункту 1, а також тим, що окремі масиви інформації правоохоронних органів не потребують складних заходів захисту як у держтаємниці, але їхнє оприлюднення дуже ймовірно зашкодить інтересам держави, суспільства чи окремих суб’єктів, якщо йдеться про інформацію з пункту 2 вище.  

Роман Головенко, Заступник з правових питань

Виконавчого директора ГО «Інститут масової інформації»,

один зі співрозробників тексту Закону про доступ до інформації