Чому майже ніхто в інформаційній сфері не боїться порушувати Закон про вибори Президента

Правове регулювання діяльності засобів масової інформації у виборчому процесі в Україні традиційно є неоднозначним питанням. Редакція відповідного Закону 2004 р. в цій частині суттєвих змін не зазнала й в експертному середовищі можна почути багато нарікань на Верховну Раду з цього приводу. Але в медійному середовищі не спостерігається нічого подібного до того, що було напередодні парламентських виборів 2006 р., навіть навпаки. Причини цього криються в Законі «Про вибори Президента України» та практиці його виконання і порушення. Нижче висвітлено суб’єктивний погляд на права й обов’язки ЗМІ у виборчому процесі, санкції за невиконання Закону та причини нівелювання останніх.Права та обов’язки ЗМІ й журналістів 

Закон не містить визначень передвиборної агітації та політичної реклами, що, до певної міри, ускладнює роботу юристам. Але в правовій доктрині вже досить добре закріпилося визначення із закону про парламентські вибори, згідно з яким агітація - певні дії з метою спонукання виборців голосувати за або проти одного з  кандидатів. Тому воно, очевидно, застосовуватиметься і на теперішніх президентських виборах на підставі аналогії закону (застосування норм, що регулюють подібні правовідносини).

Частина 2 статті 60 Закону про вибори Президента містить невиключний перелік форм втілення передвиборної агітації, зокрема в ньому вказано політичну рекламу. Але політична реклама – чи не єдина форма, яка може втілювати лише передвиборну агітацію (питання існування політичної реклами в юридичному сенсі поза виборчим процесом є спірним). Інші форми: публічних дебатів, дискусій, "круглих столів", прес-конференцій, інтерв'ю, виступів, теленарисів, відеофільмів, інших публікацій та повідомлень про кандидата на пост Президента України або відповідну партію (блок) – можуть бути як агітацією, так і власними інформаційними матеріалами ЗМІ з подібною формою, але з іншим змістом. Для когось це може видатися дивним, але якщо провести аналогію, то, наприклад, гарматне ядро і футбольний м’яч також можуть мати дуже подібну форму – кулі, хоче це зовсім різні речі. Тому ЗМІ не варто боятися організовувати дискусії, круглі столи на тему перебігу виборчого процесу в цілому, головне не допускати в цих матеріалах спонукання голосувати за або проти певного кандидата.    

Передвиборна агітація має закінчитися о 24 годині останньої п’ятниці перед днем виборів.

Агітація здійснюється за рахунок відповідних коштів Державного бюджету України та коштів виборчих фондів кандидатів (частина 4 статті 59 Закону). Інших фінансових джерел дана норма не передбачає. Без укладення угоди щодо розміщення агітації між ЗМІ та розпорядником поточного рахунку виборчого фонду кандидата та без надходження коштів на рахунок ЗМІ надання ефірного часу, публікація агітаційних матеріалів за рахунок виборчого фонду забороняється (ч. 9 ст. 61, ч. 6 ст. 63 Закону).

 Частина 2 статті 58 Закону про вибори Президента передбачає: «Громадяни України мають право вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми кандидатів на пост Президента України, політичні, ділові та особисті якості кандидатів, вести агітацію за або проти кандидатів». В процесі висвітлення виборів засоби масової інформації мають право подавати інформацію і про те, як громадяни обговорюють кандидатів, агітують за них, але при цьому має витримуватися збалансованість у плані згадування різних обговорюваних (або тих, за чи проти яких агітують громадяни) кандидатів – бажано всіх основних. Якщо матеріал буде присвячений обговоренню (агітації за або проти) якогось одного чи кількох кандидатів без згадування про інших кандидатів із солідним рейтингом, то відповідний матеріал імовірно вийде незбалансованим, що може потягнути за собою адміністративну відповідальність. Те ж саме стосується випадків висвітлення обговорення якогось кандидата виключно в позитивному або негативному контексті.

Згідно з частиною 1 статті 60 Закону «передвиборна агітація з використанням засобів масової інформації усіх форм власності проводиться з дотриманням принципу рівних умов…» При розміщенні передвиборної агітації за рахунок коштів виборчого фонду має забезпечуватися однакова оплата всіма кандидатами за одиницю ефірного часу або друкованої площі (ч. 5 ст. 60). ЗМІ, який надав ефірний час або друковану площу одному кандидату, не може відмовити у наданні ефірного часу чи друкованої площі на тих же умовах іншому кандидату (ч. 8 ст. 60 Закону).

Телерадіоорганізації повинні зберігати записи усіх агітаційних передач до закінчення тридцятиденного строку з дня офіційного оприлюднення результатів виборів – ч. 10 ст. 61.  

Засоби масової інформації усіх форм власності за письмовими запитами ЦВК (електронні ЗМІ – також запитами Нацради з питань телерадіомовлення) зобов'язані надавати інформацію про виділення ефірного часу, друкованої площі для передвиборної агітації, а в разі необхідності  -  копії відповідних угод, платіжних документів і відповідно передач у запису або публікацій.

Обмеження щодо ведення агітації

Обмеження у веденні передвиборної агітації в процесі президентських виборів типові для виборчого законодавства загалом. Зокрема, заборонено брати участь в агітації не громадянам України, що найбільше, мабуть, стосується телеканалів. Заборонено також ведення агітації в зарубіжних ЗМІ. 15-денний мораторій на оприлюднення опитувань громадської думки щодо кандидатів наразі зберігається в чинному законодавстві, не зважаючи на дискусії щодо його суттєвого скорочення. Недопустимим є оприлюднення результатів екзит-полів до часу закінчення голосування, при чому відповідна норма – частина 18 статті 64 Закону – поширюється також і на Інтернет-сайти. Телерадіоорганізації мають утримуватися від коментарів, оцінок, подання інформації щодо кандидата впродовж 20-и хвилин до і після трансляції його передвиборної агітаційної програми (ч. 5 ст. 61 Закону), що, очевидно, стосується лише агітації кандидатом за рахунок Державного бюджету. 

Обмеженням, якого зараз дотримуються не особливо ретельно, є заборона включення в інформаційні програми агітації кандидатів (ч. 10 ст. 64). Дану норму практично нереально витлумачити таким чином, щоб вона поширювалася і на друковані видання, але це не означає, що пресі дозволено змішувати інформування з агітацією в одну купу. Оскільки в законі відсутнє визначення політичної реклами, то такі матеріали-венігрети (яких з’явилося чимало) логічно можуть розцінюватися як політреклама, а вона повинна супроводжуватися відповідним маркуванням та оплачуватися з виборчого фонду кандидата. Інакше редактору (і не тільки) загрожує штраф.

За європейськими стандартами друковані видання можуть висловлювати свої політичні симпатії, але інформаційні матеріали однаково повинні створюватися на засадах об’єктивності, неупередженості й збалансованості – інакше газета просто перетворюється на партійну агітку. Але це ніяк не стосується телерадіоорганізацій, яких по-перше, є значно менше, аніж газет і журналів (а їхній вплив відповідно є більшим), а по-друге, ними використовується радіочастотний ресурс, наданий державою, що могло би стати важелем впливу на електронні ЗМІ  для політиків, які є при владі на момент виборів.

Засобам масової інформації, близьким до радикальних політичних сил необхідно пам’ятати норму частини 3 статті 64 Закону:

«Поширення у будь-якій формі матеріалів, що містять заклики до ліквідації незалежності  України, зміни конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підриву її безпеки, незаконного захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, забороняється.»

Зараз у Законі «Про вибори Президента України» немає санкції за порушення цієї норми для ЗМІ в цілому, але для працівників таких ЗМІ є статті 109, 110 і 161 Кримінального кодексу України.

Частина 5 статті 64 Закону про вибори Президента забороняє поширення завідомо неправдивих відомостей про кандидата на пост Президента. В правовій доктрині України під завідомо неправдивими відомостями розуміються такі, недостовірність яких є очевидно для поширювача відомостей (наприклад, заява, що замість Віктора Ющенка державою керує його двійник, а Віктор Янукович – член ОУН). Проте недосконалість даної норми полягає в тому, що кандидату надане право на спростування будь-якої інформації, яку він вважає явно недостовірною, не залежно від того, чи може вона об’єктивно бути такою. Спростування має подаватися без додатків, коментарів або скорочень і здійснюється за рахунок ЗМІ. Тому ЗМІ варто забезпечувати збалансованість власних матеріалів. Якщо ж кандидат, зловживаючи своїм правом на спростування, вимагає його щодо однозначно оцінних суджень, то тут в засобу масової інформації є можливість подати до суду на кандидата, вимагаючи відшкодування витрат на оприлюднення спростування на підставі статей 13 Цивільного кодексу та 47-1 Закону «Про інформацію» з хорошими шансами виграти справу.

Цікава ситуація склалася зі співвідношенням частини 5 статті 64 Закону про вибори Президента і статті 212-11 Кодексу про адміністративні правопорушення (Ненадання можливості оприлюднити відповідь щодо інформації, поширеної стосовно суб'єкта виборчого процесу). Оскільки в Законі йдеться про «спростування» (яке чомусь готується самим кандидатом), а в Кодексі – про «відповідь», то застосування відповідної норми Кодексу стає проблематичним.

Агітаційні матеріали кандидатів, розміщення яких вони замовляють ЗМІ, також підлягають вивченню редакцією перед оприлюдненням на предмет їх відповідності частинам 3 і 5 статті 64 Закону. Хоча частина 9 статті 60 зобов’язує ЗМІ надавати ефірний час або друковану площу іншим кандидатам після надання часу чи площі  хоча б одному з них, але заборонні положення статті 64 можна вважати спеціальними стосовно частина 9 статті 60 Закону про вибори Президента.

Санкції

Як відомо, на практиці багато кандидатів використовують тіньові кошти, які не проходять через рахунок їхнього виборчого фонду, зокрема з метою розміщення прихованої агітації в ЗМІ. Для працівників ЗМІ це може потягти кримінальну відповідальність. Стаття 159-1 Кримінального кодексу України передбачає:

«1. Надання фінансової (матеріальної) підтримки у великому розмірі для здійснення виборчої кампанії кандидату, політичній партії (блоку), з порушенням встановленого законом порядку, шляхом передачі грошових коштів або матеріальних цінностей на безоплатній основі чи за необґрунтовано заниженими розцінками, виготовлення або поширення агітаційних матеріалів, не оплачених з виборчого фонду чи оплачених з виборчого фонду за необґрунтовано заниженими розцінками, або оплати виготовлення чи поширення таких матеріалів – карається штрафом від 100 до 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або обмеженням волі на строк до двох років, або позбавленням волі на той самий строк.

3. Дії, передбачені частинами першою або другою цієї статті, вчинені за попередньою змовою групою осіб, - караються позбавленням волі на строк від п'яти до десяти років.

 Примітка. Великим розміром у цій статті визнається розмір суми грошей, вартість майна чи вигод майнового характеру, що перевищує чотириста мінімальних розмірів заробітної плати.»

Як бачимо, «поріг» настання кримінальної відповідальності досить високий, але є ще ж норми Кодексу про адміністративні правопорушення, про які йдеться нижче.

Тимчасове припинення діяльності ЗМІ, яким їх налякали напередодні виборів 2006 р., в процесі президентських виборів може застосовуватися лише до державних і комунальних ЗМІ, які (або їх працівники) агітувати за або проти кандидатів на пост Президента України, оцінювати їхні передвиборні програми або віддавали їм перевагу в будь-якій формі у матеріалах, не оплачених з виборчого фонду кандидата (щодо матеріалів, розміщуваних за рахунок бюджету, то працівники ЗМІ по суті забезпечують лише технічний супровід їх оприлюднення). Щодо приватних ЗМІ аналогічна санкція відсутня, внаслідок чого ми можемо спостерігати засилля «джинси» в інформаційному просторі України. Втім, очевидно, що ця норма є доволі сумнівною навіть щодо комунальних та державних ЗМІ.

Ситуацію в телерадіопросторі могло б виправити застосування наведених нижче норм Кодексу про адміністративні правопорушення, чого поки що практично не спостерігається. Уповноважені посадові особи (органів МВС, Нацради), які мали б складати протоколи про адмінправопорушення у процесі виборів (ст. 255 Кодексу), зазвичай не мають належного досвіду та  кваліфікації для такої роботи або ресурсів для повноцінного виконання своїх функцій.

 «Стаття 212-9. Порушення порядку ведення передвиборної агітації, агітації під час підготовки і проведення референдуму з використанням засобів масової інформації

  Порушення передбаченого законом порядку ведення передвиборної агітації, агітації під час підготовки і проведення референдуму з використанням друкованих, електронних  (аудіовізуальних) засобів масової  інформації або надання переваги в інформаційних телерадіопередачах чи друкованих засобах масової  інформації будь-якому кандидату, політичній партії (блоку), їх передвиборним програмам власниками, посадовими чи службовими особами,  творчими працівниками засобів масової інформації – тягнуть за собою накладення штрафу від 10  до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

 Порушення заборони протягом визначеного законом часу у будь-якій формі коментувати чи оцінювати зміст передвиборної агітаційної теле-, радіопрограми відповідного  кандидата, політичної партії (блоку), давати будь-яку інформацію щодо цього кандидата, цієї політичної партії (блоку) власниками, посадовими чи службовими особами, творчими працівниками засобів масової інформації – тягне за собою накладення штрафу від 40 до 70 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

 Супроводження офіційних повідомлень у період виборчого процесу коментарями, що  мають агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписами, кінозйомками, фотоілюстраціями про дії посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування як кандидатів у депутати та на посади сільських, селищних, міських голів - тягне за собою накладення штрафу від 50 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.»

 «Стаття 212-10. Порушення обмежень щодо ведення передвиборної агітації, агітація в день проведення референдуму

 Здійснення передвиборної агітації особою, участь якої у передвиборній агітації   заборонена законом, проведення передвиборної агітації поза строками, встановленими законом чи  в місцях, що заборонені законом, здійснення передвиборної агітації у формах і засобами, що суперечать Конституції або законам України, або інше порушення встановлених законом обмежень щодо ведення передвиборної агітації,крім випадків, передбачених статтями 212-9,  212-13 та 212-14 цього Кодексу, а так само агітація в день проведення референдуму – тягнуть за собою  накладення штрафу на громадян від 30 до 50 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від 50 до 80 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.»

 «Стаття 212-14. Порушення порядку розміщення агітаційних матеріалів чи політичної реклами або розміщення їх у заборонених законом місцях

Порушення встановленого законом порядку розміщення агітаційних матеріалів чи політичної реклами або розміщення їх у заборонених законом місцях громадянином – тягнуть за собою накладення штрафу від 5 до 10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

  Порушення встановленого законом порядку розміщення агітаційних матеріалів чи   матеріалів політичної реклами підприємствами - розповсюджувачами реклами - тягнуть за  собою накладення штрафу на посадових осіб від 100 до 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.»

«Стаття 212-15. Порушення порядку надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення виборчої кампанії

Порушення порядку надання фінансової (матеріальної) підтримки для здійснення виборчої кампанії, якщо у зазначених діях відсутній склад злочину, - тягне за  собою накладення штрафу на громадян від 50 до 70 неоподатковуваних мінімумів  доходів громадян і на посадових осіб - від 70 до 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.»

Наразі маємо ситуацію, коли законодавство порушують і кандидати, оплачуючи «в конвертах» приховану агітацію в ЗМІ, й самі ЗМІ та журналісти, розміщуючи такі матеріали. Це – найтиповіший тип порушень в ході нинішньої виборчої кампанії.

 

Роман Головенко,

 Інститут масової інформації