Аналіз нового законопроєкту “Про медіа”. Частина 2. Антимонопольні норми, Нацрада і співрегулювання

Фото – DW

Цей аналіз використовує текст Закону України "Про медіа" (№2693 від 27.12.2019, редакція до повторного першого читання), оприлюднений "Детектором медіа" 19.06.2020. Порівняно з текстом, зареєстрованим у Верховній Раді України 27.12.2019, оприлюднений “Детектором медіа” текст має дуже істотні зміни. Водночас треба зазначити, що цей текст наразі не має офіційного статусу і не зареєстрований Апаратом Верховної Ради України відповідно до статті 92 Регламенту Верховної Ради України. Тому цей текст ще може змінюватись у процесі проходження передбаченої Регламентом Верховної Ради процедури розгляду законопроєкту.

Антимонопольні норми

Антимонопольне регулювання, запропоноване цим проєктом, не запроваджує суттєвих змін порівняно з чинними законами. Нагадаємо, станом на зараз однією з ключових проблем на українському медіаринку є контроль олігархів і політичні впливи власників на редакційну політику медіа. Боротьбу з впливом олігархів на медіа не раз декларувала і чинна влада. 

Новий медійний законопроєкт пропонує залишити ті самі “мертві” обмеження щодо контролю більш ніж 35 відсотків загального обсягу відповідного територіального телерадіоінформаційного ринку. Без визначення, що є цим ринком (наприклад, кількість рекламних доходів, глядачів / слухачів чи щось інше) – ця норма просто не працює на практиці. Однак у новому варіанті законопроєкту принаймні з’явилася норма про те, що “методика визначення таких ринків затверджується Національною радою спільно з Антимонопольним комітетом”. Тепер питання, чи наважаться два вказані органи визначити, що є телерадіоінформаційним ринком. Адже для цього посадовцям потрібно бути максимально незалежними від політичних впливів, від впливів олігархів і бути готовими взяти на себе відповідальність.

Прозорість корпоративних прав на медіа

Порівняно з чинним законом про телерадіомовлення регулювання прозорості корпоративної власності дещо оновлюється. Окрім поняття кінцевого бенефіціарного власника, вводиться поняття "ключового учасника": "ключовий учасник суб’єкта у сфері медіа – будь-яка фізична особа, яка прямо чи опосередковано володіє двома і більше відсотками корпоративних прав суб’єкта у сфері медіа".

Це цікавий момент, який потенційно може засвітити таких учасників, як, наприклад, Оксана Марченко з її частками у 8,22% акцій телеканалу "1+1" і 8,17% акцій телеканалу "ТЕТ" (за словами адвоката Ігоря Кириленка, який представляє інтереси голови партії "Опозиційна платформа – За життя" Віктора Медведчука).

Починання, звісно, потрібне, але чи може така вже вдосконалена прозорість ефективно блокувати монополізацію медіапростору олігархами та їхні маніпуляції в ньому? Виглядає, що прозорості самих корпоративних прав не буде досить, адже практика показала, що ще задовго до переходу формальної власності на канал "ЗІК" його редакційна політика явно змінилася. А окремі передачі одного й того ж каналу можуть проводити суттєво відмінну редакційну політику, наче якісь феодальні князівства, чому прикладом є НІС, що випускає новини на каналі "Інтер", або низка псевдорозслідувальних проєктів на інших каналах.

Перешкодити інформаційним маніпуляціям власників медіа мали б норми про обов’язкове дотримання професійних стандартів журналістики. Але законопроєкт згадує про дотримання Кодексу етики лише як про обов’язок журналіста, тобто не дає шляхів змусити медіа дотримуватися кодексу й карати за його недотримання. Про існування редакційного статуту в медіа згадується лише в ч. 2 ст. 35 проєкту, але навіть за відсутність редакційного статуту нікого не можна буде притягнути до відповідальності (не кажучи вже про його невиконання), адже ст.ст. 110 і 112 проєкту не містять норм щодо такої відповідальності. Це відкриває можливості для продовження роботи багатьох медіа фактично як партійних рупорів того чи  іншого олігарха, як це є зараз.

Інший шлях, який частково дозволяє боротися з політичними маніпуляціями в медіа, є трактування їх як прихованої реклами (джинси), але знову ж посадовці традиційно не хочуть брати на себе відповідальність визначити певний матеріал ЗМІ прихованою рекламою, а індустріальне лобі зі свого боку сильно протидіє будь-яким спробам у цьому напрямі. 

Норми, які давно чекали, але так і не дочекалися свого виправлення

Формування персонального складу Національної ради. Національна рада формується 50/50 Президентом та парламентом, це конституційна норма, яка звичайним законом не може бути змінена, якої б критики вона не зазнавала. Загалом же в історії України вперше Президент і парламентська більшість представляють суто одну політичну силу й це вже питання до виборців, а не до законодавця з приводу того, що в Нацраді може не виявитися плюралізму думок.

А от окремі елементи процедури призначення членів Нацради можна було б удосконалити, зокрема ч. 3 ст. 75: "Кандидатури на посаду члена Національної ради можуть бути висунуті громадськими об’єднаннями у сфері медіа із всеукраїнським статусом". Згідно з ч. 1 ст. 19 Закону "Про громадські об’єднання", всеукраїнський статус надається за наявності відокремлених підрозділів ГО в більшості визначених Конституцією регіонів (областей), що надзвичайно звужує перелік тих, хто може висувати кандидатів до Нацради. 

Що стосується якості персонального складу Національної ради, то, на нашу суб’єктивну думку, цей законопроєкт не може гарантувати призначення до її складу фахових і незалежних членів. Учергове все зводиться до двох суб’єктів влади, які формують Нацраду і є за це політично відповідальними (або й не є, як це часто буває за фактом). 

Право на спростування та право на відповідь – знову “сіамські близнюки”. Судова практика та тлумачення законодавства в ній уже давно розділили зміст прав на відповідь та на спростування інформації, хоча в чинному законі про телерадіомовлення та в Цивільному кодексі вони дійсно прописані однією статтею як щось майже тотожне. Що, однак, не було на заваді можливості їх розділити принаймні в цьому законопроєкті, де їм присвячено ст. 43 (у проєкті позначено лише незначні відмінності, що полягають у ширших  підставах для відмови в оприлюдненні спростування, – ч. 7 ст. 43 проєкту).  

Насправді ж спростування здійснюється від імені медіа, яке поширило недостовірну інформацію, тоді як відповідь – хоч і в самому медіа, але від імені того, хто оскаржив певну поширену щодо нього інформацію. Й водночас у випадку з правом на відповідь воно може застосовуватися не лише як реакція на поширення фактологічних тверджень, а й оціночних суджень. Право на відповідь не підважує прав фізичних осіб критикувати когось, але сприяє збалансованості подання інформації в медіа, що є одним з професійних журналістських стандартів (у разі висвітлення питань, з яких наявні суттєво різні думки). Натомість об’єднання в одній статті, а внаслідок цього й ототожнення прав на спростування та на відповідь і надалі створюватиме плутанину.

Співрегулювання

Як і було закладено в попередній версії законопроєкту, пропонується створити механізм поєднання функцій та засобів державного регулювання та галузевого саморегулювання (ч. 1 ст. 92). Орган співрегулювання пропонується створювати лише гравцям медійного ринку (абзац  1 ч. 1 ст. 93 проєкту), тобто аудиторія медіа та незалежні журналістські організації ігноруються як клас. Можливо, організації захисту прав телеглядачів та інших споживачів медіа не особливо розвинені зараз, але чи не є це наслідком того, що в них відсутні будь-які дієві механізми впливу на гравців ринку, які поширюють шкідливий і навіть пропагандистський контент? 

Якщо в таких сферах, як захист прав неповнолітніх, споживачів реклами, платних інтерактивних конкурсів тощо, ще наявні більш-менш чіткі норми законопроєкту й Національна рада мала б їх імплементовувати, то питання неупередженості новинного контенту медіа (навіть на ТБ) проєкт пропонує фактично ніяк не регулювати, що дозволить олігархічним медіа продовжувати маніпуляції та пропаганду в інтересах власників і підтримуваних ними політсил. У поєднанні з відсутністю представництва аудиторії медіа в органові співрегулювання це робить регулювання новинного контенту в проєкті навіть гіршим, аніж зараз є на папері, тобто формально за чинним законодавством (наразі там наявний обов’язок ТРО поширювати об’єктивну інформацію – п. "в" ч. 1 ст. 59).

Щодо процедури створення органу співрегулювання, то в новому варіанті законопроєкту, здається, розв'язали проблему можливого створення органів, що конкурують: спочатку формується робоча група, до якої можуть доєднатися інші суб’єкти ринку та їхні об’єднання (ч. 3 ст. 93 проєкту), тож першість в ініціативі створення органу співрегулювання ще не гарантуватиме контролю над ним та механізмами його роботи. Почати створення органу співрегулювання можна буде після спливу пів року з моменту набрання чинності законом, яким має стати цей проєкт (п. 24 розд. Х), тобто в медіа, що матимуть бажання ввійти до цієї робочої групи, буде час зареєструватися. 

Компетенція органу співрегулювання передбачається не особливо широка – критерії щодо суб'єктів онлайн-медіа, обсяги тематичних продуктів, захист інтересів дитини, і мовлення у дні пам'яті. І це все. Перелік відповідних сфер виписано в ч. 2 ст. 92 проєкту:

"1) встановлення критеріїв віднесення осіб, що поширюють онлайн-медіа без здійснення добровільної реєстрації, до суб’єктів у сфері онлайн-медіа; 

2) визначення критеріїв віднесення інформації до такої, яку заборонено поширювати на території України відповідно до… цього Закону;

3) визначення критеріїв віднесення лінійних медіа до тематичних та обсяги національного та європейського продукту для таких медіа;

4) визначення критеріїв віднесення інформації, до такої, що може завдати значної шкоди фізичному, психічному або моральному розвитку дітей;

5) розподіл дітей на вікові категорії та критерії класифікації програм (крім фільмів) за віковими категоріями аудиторії, на яку вони розраховані;

6) затвердження ескізів та вимог до демонстрування графічних  попереджень (символів) та вимоги до оголошення звукових попереджень...

7) визначення порядку віднесення суб'єктом у сфері медіа інформації до відповідних вікових категорій дітей та обрання відповідних попереджень (символів);

8) затвердження правил мовлення у дні пам’яті".

Як бачимо, питань збалансованості чи достовірності новинного контенту тут немає. 

Щодо окремих пунктів із цього переліку орган співрегулювання розроблятиме кодекси створення та поширення інформації (ст. 95). Їх писатимуть окремі робочі групи, у кожній з яких представники Національної ради мають становити не менш ніж третину членів (як її представники можуть залучатися і зовнішні експерти). А затверджуватиметься проєкт кожного кодексу членами органу співрегулювання: необхідна буде більшість у 55% членів. Також затвердити кожен такий проєкт має і Національна рада, але чи зможе вона його відхилити, чітко не сказано, наявна лише норма щодо того, що коли Нацрада затягне таке затвердження, то орган співрегулювання зможе його відправити на доопрацювання або запустити в роботу – відкрити для підписання членами (ч. 7 ст. 95). Зважаючи на відсутність у Нацради чіткого повноваження не погодити проєкту кодексу, вона може стати звичайним статистом у цьому процесі. Можливо, у цих нормах проєкту закладалася логіка того, що різні групи гравців ринку конкуруватимуть між собою і випрацюють якісні кодекси, якими обмежать можливості для зловживань з боку медіа. Але весь попередній досвід функціонування нашого медіаринку показує, що наш "соціально відповідальний бізнес" прагне обійти будь-які обмеження (окрім відвертого криміналу) й передовсім мінімізує власні обмеження в кожній з восьми вищезгаданих сфер. Гуртом і Нацраду, тобто батька, бити легше, як то кажуть. Адже в умовах перенасиченості ринку медіа й жорсткої конкуренції за кожну копійку інтереси аудиторії майорять десь дуже далеко.

Відповідним чином можуть бути сформовані й експертні колегії органу співрегулювання (ст. 96). Кандидатури членів колегій затверджуватиме Національна рада, але обрати вона зможе лише з тих, кого їй запропонує орган співрегулювання.  

Загалом згаданий законопроєкт хоч і претендує на регулювання всіх видів медіа, але значною мірою залишається проєктом щодо телебачення і радіомовлення (на основі якого він і з’явився минулого року). Аудиторія медіа в цьому проєкті не фігурує як суб’єкт, її інтереси міг і мав би лобіювати регулятор, але він значною мірою залишається слабким і залежним від політичних впливів.