Закон про інформацію. Не ідеальний, але оновлений

Нову редакцію Закону України «Про інформацію» парламент прийняв разом із законопроектом «Про доступ до публічної інформації». Нова редакція базового закону в інформаційній сфері зазнає критики і це природно, але в основному така критика виглядає відірваною від попередньої практики застосування Закону України про інформацію. В цій статті викладено погляд одного зі співавторів тексту нової редакції Закону про інформацію на те, які нові можливості вона дає і, чому вона не є такою невдалою, як вважають скептики.

Викласти Закон про інформацію в новій редакції (проект № 7321) запропонували депутати від ПР О.Бондаренко та В.Ландік, до яких згодом приєднався нунсівець Ю.Стець. Спочатку проект 7321 був по суті альтернативним до законопроекту про доступ до інформації, але після досягнення компромісу щодо спільної роботи над двома законопроектами представників влади, опозиції й представників НУО 7321 було суттєво перероблено. Це дало можливість узгодити обидва законопроекти між собою. Але крім цього, вдалося суттєво оновити Закон України «Про інформацію» взагалі.   

Позитивні вдосконалення в новій редакції Закону про інформацію

Закріплення в законі переліку прав журналіста. Нагадаю, що чинна редакція Закону «Про телебачення і радіомовлення» такого переліку не містить, вона закріплює лише обов’язки телерадіожурналістів. Те ж саме стосується журналістів Інтернет-видань, фрілансерів, які не мають спеціальних законів для свого сегменту діяльності.

Права журналіста закріплені у статті 25 нової редакції Закону про інформацію. Умовно їх можна поділити на загальні права, притаманні не лише журналістам, і журналістські. До перших належить право здійснювати записи, поширювати свої матеріали під власним іменем або псевдонімом, відвідувати приміщення суб’єктів владних повноважень. Своє втілення в законі вони зайшли тому, що реалізація цих прав саме журналістом може викликати заперечення: чимало журналістів отримують погрози від осіб, яких вони знімають під час якихось неоднозначних скандальних подій; право журналіста використовувати псевдонім також може бути заперечене з огляду на проблему притягнення до відповідальності автора матеріалу, оприлюдненого під псевдонімом. Окреме закріплення в законі цих прав за журналістами не скасовує наявності таких же прав у інших громадян, оскільки згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України для юридичного заперечення наявності таких прав має бути пряма вказівка в законі.

До журналістських прав належать: право на індивідуальний прийом посадовою чи службовою особою, на таємницю джерел інформації, на збір інформації в районах стихійного лиха, катастроф, аварій, масових безпорядків, воєнних дій, на відмову від авторства щодо матеріалу, зміненого редакційною правкою.

Право журналіста бути особисто прийнятим у розумні строки посадовими і службовими особами відрізняється від права громадянина потрапити на прийом до посадовця, оскільки розумні строки для журналіста, зважаючи на специфіку його роботу, можуть становити день-два, тоді як для прийому інших громадян можуть установлюватися певні години в якийсь із робочих днів тижня. Дане право журналіста реалізується в іншому порядку, ніж прийом громадян посадовцем у звичайні приймальні години.  

Відповідно до практики Європейського суду з прав людини розкриття джерел інформацію журналістом на вимогу правоохоронних органів має здійснюватися виключно на підставі рішення суду. Відтепер цей принцип утілено і у вітчизняному Законі України «Про інформацію», бажано також буде внести відповідне застереження у Кримінально-процесуальний кодекс, оскільки він у деяких випадках допускає вирішення відповідного питання прокурором, а не судом.

Дивної критики зазнало право журналіста збирати інформацію в районах стихійних лих. Наявність даного права пов’язана з обов’язком ЗМІ інформувати суспільство про відповідні події. Звісно, що перебування інших громадян у районах стихійних лих, воєнних дій тощо обмежується для того, аби вони не постраждали і не виникало випадків мародерства.

Право на відмову від авторства щодо матеріалу, який було змінено редакційною правкою, з мотивів його суперечності переконанням журналіста, випливає знов-таки зі специфіки журналістської роботи. Це творча робота, але у більшості випадків журналіст – найманий працівник, а результат його праці створюється на замовлення роботодавця, який вправі його редагувати для уніфікації під редакційні стандарти.

До прав журналіста частково можна віднести й право поширити суспільно необхідну інформацію з обмеженим доступом навіть усупереч бажанню її володільця, яке було закріплене змінами до Закону України «Про інформацію» 2003 р. і збережене в новій редакції 2011 р. У цій редакції (ч. 2 ст. 29) також наведено приблизний перелік інформації, що є предметом суспільного інтересу: інформація, яка свідчить про загрозу державному суверенітету, територіальній цілісності України; яка забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків; свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, свідчить про шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо

Оновлення норм, які регулюють акредитацію. Наразі маємо ситуацію, коли правове регулювання акредитації журналістів друкованих ЗМІ (ЗУ «Про пресу») не відповідає загальним нормам щодо регулювання акредитації (ЗУ «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування засобами масової інформації в Україні»). Ця суперечність буде усунута, зокрема буде вилучено норми щодо акредитації із Закону Про пресу, які можна трактувати як можливість органів влади акредитовувати чи неакредитовувати журналістів на свій розсуд, позбавляти їх акредитації за критику на адресу органу. Акредитація є механізмом, виробленим спеціально для журналістів, він полягає у сприянні їм з боку суб’єктів владних повноважень, а не у наданні фізичної можливості допуску журналіста в приміщення або на заходи такого суб’єкта. Відсутність акредитації не може бути підставою для відмови в допуску працівника ЗМІ на відкриті заходи, що проводяться суб‘єктом владних повноважень.

Ліквідація поняття «право власності на інформацію». Дане поняття закріплене в редакції Закону про інформацію 1992 р. Очевидно, що законодавець хотів таким чином встановити захист майнових прав суб’єктів, які виробляють і реалізують інформаційну продукцію. Але з огляду на природу права власності як правового інституту та природу інформації як нематеріального об’єкта право власності не може застосовуватися до інформації, адже вона може відтворюватися безліч разів і правові механізми захисту власності (напр. витребування майна з чужого незаконного володіння) непридатні у випадку порушення майнових прав на інформацію. Для охорони таких прав існує підгалузь інтелектуальної власності.

Така кардинальна зміна багато кому з юристів може видатися революційною. Не кажучи уже про депутатів, багатьох із яких зникнення права власності на інформацію могло налякати. Тому в Законі про інформацію було залишено згадування про інформаційну продукцію та інформаційні послуги (на заміну норм про право власності на інформацію). Дане згадування не деталізує правового регулювання відносин щодо інформаційної продукції і послуг (в даному Законі це недоцільно), а  відсилає при цьому до цивільного законодавства (Цивільний кодекс, ЗУ «Про авторське право й суміжні права»).

Оновлення визначення цензури. Нове визначення цензури має наступний вигляд: «цензура – будь-яка вимога, спрямована, зокрема, до журналіста, засобу масової інформації, його засновника (співзасновника), видавця, керівника, розповсюджувача узгоджувати інформацію до її поширення або накладення заборони чи перешкоджання в будь-якій іншій формі тиражуванню або поширенню інформації.» (ч. 1 ст. 24 Закону). Варто звернути увагу на слово «зокрема» перед переліком суб’єктів, які потенційно можуть зазнавати цензури. Раніше цензура могла стосуватись лише журналістів і ЗМІ, але зрозуміло, що її можуть зазнавати і письменники, автори наукових праць та ін.

Із визначення цензури прибрано згадування про те, що вона має виходити з боку державних органів, їх посадових осіб, тобто тепер цензурою буде також і втручання власника ЗМІ в творчий процес (окрім випадку затвердження власником редакційного статуту, правил редакційної політики, змін до них). Не вважається цензурою судова заборона поширювати інформацію (забезпечення позову, ст. 278 ЦКУ), а також  узгодження інформації на підставі закону (узгодження інтерв’ю зі співавтором, рекламного матеріалу з замовником).

Аналогічно в частині 2 статті 24 Закону, яка встановлює заборону на втручання у професійну діяльність журналістів, на контроль за змістом поширюваної інформації, не наводиться переліку суб’єктів, від яких таке втручання може виходити. Адже, як відомо, окрім цензури влади може існувати й цензура власника. Власник ЗМІ не вправі контролювати поширення інформації під час самого процесу поширення (це робить керівник творчої групи, робота якого теж по суті є журналістською), але власник може здійснювати нагляд за дотриманням журналістами інформаційного законодавства, редакційного статуту, аналізуючи зміст і форму поширеної інформації пост фактум.

Вдосконалено визначення оціночних суджень. Визначення оціночних суджень в редакції Закону 2003 р. нами критикувалось у публікаціях ще кілька років тому через встановлення безпідставних винятків із поняття оціночних суджень (образа й наклеп), обов’язковість використання в таких судженнях мовних засобів. Оновлене визначення тепер має наступний вигляд (ч. 2 ст. 30): «Оціночними судженнями, за винятком наклепу, є висловлювання, які не містять фактичних даних, критика, оцінка дій, а також висловлювання, що не можуть бути витлумачені як такі, що містять фактичні дані, зокрема з огляду на характер використання мовно-стилістичних засобів (вживання гіпербол, алегорій, сатири).» Як бачимо, завдяки появі слова «зокрема» вживання мовно-стилістичних засобів тепер є можливим, але не обов’язковим елементом оціночного судження. Образа тепер також вважається оціночним судженням, а для  «ображених» у Законі закріплено права на відповідь, на власне тлумачення обставин справи.

Критику викликала норма нової редакції Закону, якою передбачено право вимагати по суду компенсації моральної шкоди, «якщо суб'єктивну думку висловлено в брутальній, принизливій чи непристойній формі, що принижує гідність, честь чи ділову репутацію». Відомі медіаюристи передрікають зловживання цією нормою з боку «ображених» позивачів, але дана норма фактично існує в українському законодавстві з початку 2009 р. (абзац 5 пункту 19 постанови Пленуму ВСУ № 1 від 27.02.2009 р. «Про судову практику у справах про захист гідності та честі фізичної особи, а також ділової репутації фізичної та юридичної особи») і негативного ефекту не спричинила. А от необґрунтовані заяви критиків про начебто появу нової норми законодавства, яка допоможе «вибивати» гроші з журналістів, цілком можуть спровокувати збільшення сум позовних вимог по компенсації моральної шкоди в позовах про захист честі й гідності. Астрономічні суми компенсації моральної шкоди, що підлягали стягненню із журналістів за рішенням суду, за останні 2 роки з’являлися тільки у кількох  справах, де позивачами виступали дуже впливові особи, які перемагали в судах не завдяки згаданій нормі, а іншим «аргументам». При наявності впливу і грошей будь-яку норму закону можна про тлумачити «як треба» і корінь проблеми тут аж ніяк не у тексті закону.

Загалом вітчизняне законодавство містить достатні «запобіжники» від надмірного судового переслідування журналістів з боку можновладців: «межа допустимої критики щодо політичного діяча чи іншої публічної особи є значно ширшою, ніж окремої пересічної особи» (абзац 4 пункту 21 тієї ж постанови Пленуму ВСУ), Декретом КМУ «Про державне мито» встановлено прогресивну шкалу розміру судового збору із позовів про захист честі й гідності, статтею 17 Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів» передбачено обов’язковість доведення позивачем-посадовцем умислу журналіста для стягнення компенсації моральної шкоди з останнього.

Подібної необґрунтованої критики зазнав Закон від колишнього міністра юстиції, який вважає суперечливою норму частини 2 статті 31 нової редакції (заборона суб’єктам владних повноважень вимагати в судовому порядку компенсації моральної шкоди, але залишення такого права для посадових і службових осіб відповідних суб’єктів). По-перше, екс-міністр забув, що дана норма існує в Законі з 2003 р., вона нормально працює і була просто відтворена у новій редакції Закону. По-друге, не можна ж позбавити працівників органів влади права на компенсацію моральної шкоди взагалі (що здається пропонував екс-міністр), адже це буде дискримінацією. «Вододіл» тут пролягає таким чином, що право на компенсацію в особи виникає лише тоді, коли поширена інформацію порушила саме її особисті немайнові права, а не права її організації-роботодавця.

Що не вдалося виправити.

Інформаційна безпека України. Обґрунтовано нову редакцію Закону критикуються за закріплення в ньому серед напрямів державної інформаційної політики «забезпечення інформаційної безпеки України», яке можна трактувати на користь обмеження руху інформації через кордони. Але аргумент про закріплення в Конституції України (ч. 1 ст. 17) за державою обов’язку захищати інформаційну безпеку виявився «залізним». В силу наявності конституційної норми про інформаційну безпеку необхідно змінювати тлумачення відповідного поняття як обмеження обігу інформації на забезпечення інформаційного балансу і плюралізму, тобто стимулювання розвитку вітчизняних інформаційних ресурсів, підвищення якості поширюваної в Україні інформації.    

Обтяженість теоретичними визначеннями і класифікаціями. Даний недолік характерний і для редакції Закону 1992 р. Класифікація інформації на види та їх визначення, хоча і не мають значного втілення на практиці, залишені в тексті Закону з огляду на те, що їх вилучення викликало б нерозуміння частини чиновників і юристів, наприклад податкова служба одразу занепокоїлася б куди поділося визначення податкової інформації, щойно введене в Закон із прийняттям Податкового кодексу. Визначення видів інформації з часом імовірно не будуть цілком  відповідають описуваним ними явищам, оскільки явища розвиваються і видозмінюються, але оскільки визначення і класифікації є теоретичними речами, їхня наявність у Законі практично не несе загрози. Крім того, їх вилучення дало б іще більше підстав А.Мартинюку заявляти про суттєву зміну тексту законопроекту, порівняно з ухваленим у першому читанні.

Як співавтор, хоч і не погоджуюся з великою частиною критики, але визнаю, що Закон України «Про інформацію» далекий від досконалості. Проте правовий нігілізм породжується не недоліками законів, а ставленням членів суспільства і влади до свого обов’язку їх виконання. І проблеми застосування нової редакції даного Закону, які ймовірно виникнуть, будуть породжені саме небажанням виконувати закон взагалі. Сподіваюсь, що випадків порушення Закону про інформацію буде не багато, а нова редакція Закону про інформацію допоможе журналістам та іншим громадянам України в обстоюванні свободи слова й забезпеченні плюралізму інформаційного простору, адже переваг у нової редакції Закону значно більше, аніж недоліків.

Роман Головенко, заступник з правових питань виконавчого директора ГО «Інститут масової інформації», один зі співрозробників тексту нової редакції Закону про інформацію