Бюджет та бюджетний процес

20:55 17.05.2016 Олександр Солонтай, для ІМІ

Посібник для журналістів «Як писати про місцеву владу»

 

Розділ IV. Бюджет та бюджетний процес

Що таке бюджет

Більшість з тих, хто мали б розбиратися в бюджетних питаннях (депутати, службовці, контролери, журналісти), не заглиблюються у бюджет, бо думають що це складно. Існує поширений стереотип, що в бюджеті можуть розібратися тільки фінансисти, економісти, юристи, аудитори, але аж ніяк не освітяни, вихователі, пенсіонери, громадські активісти чи працівники підприємств. Звісно, це далеко не так і це досить легко спростувати. Що ми і зробимо в цьому розділі.

Бюджетна тема не є зовсім простою, але вона не така вже й складна. Майже кожна доросла людина, а часто навіть студенти і школярі, хоча б раз у житті бачили відомість з коштами, здавали внески або отримували звіт. Майже всі у своєму житті оплачували послуги, бачили різноманітні квитанції, заповнювали платіжки або йшли за покупками, а напередодні обдумували, на що саме витратити наявні кошти. Багато людей просунулися ще далі – брали кредити, здійснювали інвестування або просто складали власний бюджет на життя.

Тобто насправді у мільйонів людей в Україні є достатній досвід поводження з коштами, планування, зборів, витрачання, звітування тощо, а цього цілком достатньо, щоб зрозуміти бюджет громади села, селища, міста або бюджет району чи області, який також формується, планується, витрачається та про який звітується.

У бюджеті немає нічого складного, якщо віднестися до нього з легкістю. Для ще кращого розуміння бюджету достатньо провести аналогію з сімейним бюджетом або з бюджетом якоїсь події, наприклад, власного дня народження. Аналогії та асоціації вам допоможуть зрозуміти, що бюджет «не такий страшний, як його малюють».

Також бюджет зрозуміти буде набагато легше, якщо вживати слово кошторис. Кожен раз, коли вам доводиться аналізувати бюджет органу влади, підставляйте подумки слово «кошторис» та думайте про те, чого/кого саме цей кошторис, ким вирішено прийняти рішення про витрачання цих коштів та навіщо? Тоді зрозуміти все це буде набагато легше, адже сам  бюджет – це просто набір табличок з цифрами.

А от в чому зміст цих цифр, в чому їхнє значення залежить не від самого документу «бюджет»/«кошторис», а від того, що було написано/продумано перед цим.

Головний зміст в інших документах, а кошторис – це просто фінансова відомість на виконання змісту, який продуманий раніше.

Тому кошторис-бюджет це просто, а от те, що було продумано раніше, навіщо цей бюджет потрібен та кому, тут вже трішки складніше.

Адже в самому бюджеті-кошторисі, на перший погляд, наче все зрозуміло. Начебто біля кожної цифри словами написано, куди йдуть ці гроші. Але не написано: навіщо!

Не написано, які проблеми вирішуватимуться! Не написано, чому ці гроші саме сюди! Не написано, ким та які завдання поставлені! Не написано, навіщо зараз саме на це і саме так, саме в такий спосіб витрачати ці людські податки!

От з цими питаннями вже складніше, але й набагато цікавіше.

А де ж це прочитати? Є такий документ – Програма соціально-економічного розвитку. Вона приймається на певний строк, як правило, на один рік, але буває і на два-три. У цій головній, загальній програмі, власне, і описується ситуація в громаді, наявні проблеми, шляхи їхнього вирішення та вартість заходів, які планується вживати. От власне вартість програми, тобто її кошторис це і є бюджет.

Визначено це прямо в Конституції України, зокрема в статті 143, де сказано, що місцева влада затверджує програми, схвалює бюджети, встановлює місцеві податки та збори. Отже, саме читання-прочитання бюджету, звісно, надасть кожній людині цікаву інформацію, але головний масив інформації, як правило, міститься в програмі соціально-економічного розвитку або в іншій місцевій програмі, яку схвалила рада.

Важливо! Якщо Ви читаєте місцевий бюджет, програму та інші програми і при цьому бачите бюджетний рядок, але не знаходите опису цього рядка в програмах, то це означає: або гроші включені за задумом одного з учасників бюджетного процесу без опису в програмі (чистий лобізм), або рядок включено на вимогу/потребу держави і він проходить через місцеву раду «транзитом», а тому місцева влада не вважає за «необхідне» пояснювати та описувати витрачання «державних» коштів.

Пам’ятаєте, як в багатьох історичних фільмах герої перекидуються один з одним грошима в шкіряних мішечках – золотими, срібними та іншими монетами. Так от, цей шкіряний мішечок і є бюджетом, саме від цього французького слова походить назва бюджету.

А тепер головне в цьому процесі, що таке перекидання цього мішечка з грошима?

Правильно, це оплата праці. А навіщо ця оплата була здійснена? Правильно, за виконання завдання. А якого та ким поставленого завдання? У відповіді на це питання і міститься зміст бюджету.

Чи можна відкрити мішечок, порахувати гроші і витягнути звідти записку з завданням? Очевидно, ні, адже завдання міститься в іншому місці. Воно знаходиться у головах учасників процесу постановки завдань або в якихось інших паперах. Тобто формально, в «бюджеті» міститься оплата праці, здійснення роботи, а от який зміст завдання, що саме має відбутися, що саме вважатиметься успіхом та результатом, все це НЕ міститься в бюджеті.

Навчитися розуміти та аналізувати поставлене завдання, зрозуміти всі його тонкощі, враховуючи описані та публічно не оприлюднені критерії, показники та майбутні заходи, от це справжнє мистецтво вміти аналізувати бюджетні потоки. Вміння побачити невидимі, приховані моменти, показники, інші, приховані, непублічні властивості в бюджетних рядках, таємні мотиви – це і є вміння побачити там корупційні ризики, схеми, тіньові процеси тощо. Тому головним є не бюджетний рядок, а його справжнє призначення. Не те, як визначена назва бюджетного рядка, а те, як він насправді потрапив у бюджет, які поставлені показники успішності виконання, реалізації, витрачання зазначених в рядку коштів.

 

Хто ставить бюджетні завдання або звідки береться проект кошторису громади

Для того, щоб послідовно подивитися, як складається місцевий бюджет, найкраще проаналізувати розпорядження, яке видають органи місцевої влади напередодні.

Фаховий аналіз того, як готується проект бюджету, передбачає моніторинг кожного етапу підготовки проекту.

Це можна порівняти з народженням людини: зачаття, розвиток плоду, підготовка до родів, поява на світ. Так само і бюджет:

  • старт підготовки
  • збір даних
  • виготовлення проекту,
  • схвалення бюджету
  • подання бюджету в місцеву раду, де його при потребі доопрацьовують

Так от, перед тим, як місцевий бюджет «народити», виконавчі органи здійснюють цілу низку заходів, щоб підготувати та подати проект.

Важливо! Детальний аналіз бюджетної ситуації передбачає ознайомлення з потребами всіх бюджетних установ, управлінь, відділів, департаментів тощо, які працюють за кошти з бюджету. Щоб скласти бюджет, потрібно не тільки знати відповіді на питання про доходи, але й те, на що потрібні гроші? Ці питання лежать в основі поняття доходи та видатки бюджету.

Щодо доходів, то тут простіше.

Бюджетний кодекс дає відповідь на питання, які кошти можна зарахувати в місцевий бюджет, а економічна ситуація, статистика дають можливість орієнтовно спрогнозувати, чи цих коштів буде більше, чи менше, порівняно з минулим роком.

А от щодо видатків, то тут значно складніше.

Звідки меру, депутатам, виконкому, громаді міста дізнатися про те, які є потреби, зрозуміти, скільки кому потрібно грошей? І що з того, що потрібно, потрібно реально і вкрай необхідно, що є життєво важливим, а що є бажаним? Адже без цієї інформації більш-менш точний проект бюджету скласти неможливо, особливо щодо бюджетних установ (лікарні, школи, садочки, будинки культури, управління ЖКГ тощо), які здійснюють постійне, систематичне та щорічне виконання базових завдань влади. Допоможе тут робота з бюджетними запитами.

Фактично, бюджетний запит – це заявка на потреби.

Кожна організація та установа, незалежно від того освітня вона, управлінська, медична, чи якась інша, якщо вона хоче отримати бюджетні кошти та має на це право, повинна подати прохання відповідно до спеціальної форми «Бюджетного запиту».

Ці документи мають дві найважливіші сторони: формальну – без запиту неможливо включити певні потреби/видатки до бюджету, а також змістову – в запиті обґрунтовується необхідна сума на рік.

Для того, щоб зрозуміти справжню ситуацію з тим, чи буде достатньо тих грошей, які закладені в проекті бюджету чи прийнятому бюджеті, необхідно подивитися в бюджетний запит.

Випадки, коли заявлені в бюджетному запиті потреби збігаються із записаними видатками в бюджеті, вкрай рідкісні.

Пов’язано це з тим, що автори проекту бюджету отримують більшу кількість заявлених сум, ніж потенційно можуть включити в бюджет, а тому «ріжуть» суми, вказані в запитах.

Але крім того, автори проектів бюджетів часто змушують переписувати бюджетні запити, щоб суми, які заявляються та суми, які включаються в проект бюджету не надто відрізнялися. Так прикривають себе автори бюджету, не бажаючи показувати себе тими, хто сильно «порізав» реальні потреби.

Також існує ще одна проблема – автори бюджетних запитів не вказують всіх потреб, які реально існують, оскільки вже не мають надій отримати хоча б частину з необхідного.

Приклад – Заходи з підготовки проекту бюджету на прикладі міста Львова

№№
з/п

Зміст заходу

Виконавець

Терміни виконання

1.

Довести до головних розпорядників коштів міського бюджету інструкцію щодо заповнення форм бюджетних запитів

Управління фінансів департаменту фінансової політики

До 01.07.20__р.

2.

Подати департаменту фінансової політики у встановлені терміни:

2.1.

Дані про фактичний фонд оплати праці робітників і службовців за 20__р. рік та 1-ше півріччя 20__р. року

Департамент економічної політики

До 01.08.20__р.

2.2.

Розрахунки прогнозних надходжень:

Департамент економічної політики, управління адміністрування місцевих та залучених фінансів департаменту фінансової політики

До 01.08.20__р.

2.2.1.

Податку на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності

– « –

– « –

2.2.2.

Реєстраційного збору за проведення державної реєстрації юридичних осіб-підприємців

– « –

– « –

2.2.3.

Місцевих податків і зборів

– « –

– « –

2.2.4.

Цільового фонду розвитку соціальної інфраструктури

– « –

– « –

2.2.5.

Частини прибутку (доходу) комунальних унітарних підприємств та їх об’єднань, що вилучається до бюджету

– « –

– « –

2.2.6.

Інших надходжень, у тому числі
– плати за тимчасове користування місцями для розміщення зовнішньої реклами

– « –

– « –

2.2.7.

Екологічного податку

Департамент містобудування

До 01.08.20__р.

2.3.

Розрахунок прогнозних надходжень від відчуження майна, що знаходиться у комунальній власності

Управління комунальної власності департаменту економічної політики

До 01.08.20__р.

2.4.

Прогнозний обсяг надходжень від орендної плати за користування цілісним майновим комплексом та іншим державним майном

– « –

– « –

2.5.

Розрахунок прогнозних надходжень з плати за землю

Державна податкова адміністрація, управління
природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування

До 01.08.20__р.

2.6.

Дані про площу сільськогосподарських угідь, переданих сільськогосподарському товаровиробнику різних організаційно-правових форм власності на землю, у тому числі: рілля, сіножаті, пасовища, багаторічні насадження, які у прогнозному періоді будуть сплачувати фіксований сільськогосподарський податок

Управління
природних ресурсів та регулювання земельних відносин департаменту містобудування

До 01.08.20__р.

2.7.

Розрахунок надходження коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення

– « –

– « –

2.8.

Розрахунок прогнозних показників надходжень податку з доходів фізичних осіб від підприємств, зареєстрованих на території м. Львова, у складі яких є підрозділи, філії, представництва, які розташовані за межами м. Львова, cум сплаченого податку з доходів фізичних осіб у 20__р. році

Державна податкова адміністрація у Львівській області

До 01.08.20__р.

2.9.

Перелік підприємств, зареєстрованих на території м. Львова, у складі яких є підрозділи, філії, представництва, що розташовані за межами м. Львова, і у 20__р. році змінили зарахування податку на доходи фізичних осіб та суми сплаченого цими філіями податку на доходи фізичних осіб

– « –

– « –

2.10.

Перелік підприємств, які з 01.01.20__р. перереєструвалися у податкових органах за межами м. Львова, з врахуванням сум сплаченого податку на доходи фізичних осіб у
20__р. році

– « –

– « –

2.11.

Дані про кількість транспортних засобів, які сплатили збір за першу реєстрацію

УДАІ ГУ МВС України у Львівській області

До 01.08.20__р.

2.12.

Інформацію про тарифи на комунальні послуги та енергоносії, діючі у
20__р. році і прогнозовані на 20__р. рік

Департамент житлового господарства та інфраструктури

До 01.07.20__р.

2.13.

Розрахунки щодо обсягів фінансових ресурсів на відповідну галузь у цілому по місту з обґрунтуванням основних напрямів її функціонування

Головні розпорядники коштів

До 15.08.20__р.

2.14.

Бюджетні запити встановленої форми за традиційним методом

– « –

До 01.10.20__р.

3.

Забезпечити:

3.1.

Попереднє формування шкільної мережі на 20__р.–20__р. навчальний рік за участю працівників управління фінансів департаменту фінансової політики

Управління освіти департаменту гуманітарної політики,
управління фінансів департаменту фінансової політики

До 30.06.20__р.

3.2.

Формування шкільної мережі на 20__р.–20__р. навчальний рік, її зведення та визначення обсягу видатків на утримання загальноосвітніх навчальних закладів у 20__р. році за участю працівників управління фінансів департаменту фінансової політики

– « –

До 30.09.20__р.

4.

Провести інвентаризацію програм, що реалізуються за рахунок коштів міського бюджету, з визначенням доцільності продовження періоду виконання та потреби у фінансових ресурсах на 20__ рік

Головні розпорядники коштів

До 01.08.20__р.

5.

Підготувати та подати головному фінансовому управлінню ОДА для подання у Міністерство фінансів України:

5.1.

Розрахунки за видами доходів, які враховуються та не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів

Управління фінансів департаменту фінансової політики

У встановлені терміни

5.2.

Дані про чисельність працівників та обсяги коштів, передбачені на 20__ рік для виплати зарплати працівникам установ освіти, охорони здоров’я, культури, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, органів місцевого самоврядування

– « –

– « –

5.3.

Окремі показники з мережі, штатів і контингентів в установах охорони здоров’я, фізичної культури, культури і мистецтва, контингенту дітей до 6 років, учнів шкіл

– « –

– « –

6.

Забезпечити укладання угод з місцевими радами Львівської області про передачу видатків на охорону здоров’я у 20__ році та подати Міністерству фінансів України копії угод і рішень місцевих рад для врахування їх у розрахункових показниках для проекту міського бюджету м. Львова на 20__ рік

Управління охорони здоров’я департаменту гуманітарної політики

До 01.08.20__р.

7.

Провести семінар з головними розпорядниками коштів щодо особливостей формування проекту міського бюджету м. Львова на 20__ рік

Управління фінансів департаменту фінансової політики

До 15.09.20__р.

8.

Провести аналіз бюджетних запитів, поданих головними розпорядниками коштів міського бюджету, та пропозицій щодо проекту міського бюджету м. Львова на 20__ рік за традиційним методом

Управління фінансів департаменту фінансової політики

До 25.10.20__р.

9.

Подати Львівській обласній державній адміністрації, Міністерству фінансів України та Міністерству економіки України пропозиції щодо визначення обсягів субвенцій з Державного бюджету України для міського бюджету м. Львова на виконання інвестиційних проектів та інших цільових субвенцій з відповідним поясненням і обґрунтуванням у розрізі об’єктів на 20__ рік

Департамент економічної політики, департамент житлового господарства
та інфраструктури, департамент гуманітарної політики, департамент фінансової політики

У встановлені терміни

10.

Скласти проект міського бюджету м. Львова на 20__ рік з врахуванням результатів аналізу розрахунків за відповідними галузями та інформувати виконавчий комітет і постійні комісії міської ради

Управління фінансів департаменту фінансової політики

До 30.09.20__р.

11.

Підготувати для опрацювання у комітеті з питань бюджету Верховної Ради пропозиції і зауваження щодо визначення розрахункових показників для формування проекту міського бюджету м. Львова на
20__ рік та розрахунку міжбюджетних трансфертів з Державного бюджету

Виконавчі
органи ради, департамент фінансової політики

У терміни, визначені бюджетним законодавством

12.

Після одержання показників міжбюджетних відносин для міського бюджету м. Львова на 20__ рік провести уточнення проекту бюджету з врахуванням цих показників

Управління фінансів департаменту фінансової політики

Після схвалення проекту Закону «Про Державний бюджет на 20__ рік»

13.

Подати на розгляд виконавчому комітету проект рішення про міський бюджет м. Львова на 20__ рік

Управління фінансів департаменту фінансової політики

У терміни, визначені бюджетним законодавством

14.

Довести до виконавчих органів Винниківської міської ради та Рудненської і Брюховицької селищних рад показники міжбюджетних відносин

Управління фінансів департаменту фінансової політики

У терміни, визначені бюджетним законодавством

15.

Розглянути проект бюджету, схвалений виконавчим комітетом, на засіданнях постійної комісії фінансів та планування бюджету та інших постійних комісій міської ради

Управління фінансів департаменту фінансової політики

Після прийняття відповідного
рішення виконавчого комітету

16.

Подати на розгляд міської ради проект міського бюджету м. Львова на 20__ рік з врахуванням пропозицій постійної комісії фінансів та планування бюджету та інших постійних комісій міської ради

Управління фінансів департаменту фінансової політики

У двотижневий термін після опублікування Закону України «Про Державний бюджет України на 20__ рік»

 

Після цього, як проект бюджету готовий, його подають на розгляд в місцеву раду. Місцева рада має обмежений час для розгляду – до 24 грудня.

Така норма встановлена законом. Але у Бюджетному кодексі передбачена можливість того, що до цього часу не буде ухвалено місцевого бюджету. У такому разі, наступного року громада житиме за старим бюджетом до того дня, поки місцева рада таки не ухвалить новий бюджет.

Як показує практика, дискусія може затягнутися і на кілька місяців, і навіть на півроку. За цей час всі основні статті видатків – оплата праці, комунальні послуги – будуть здійснюватися, але  капітальні видатки – серйозні ремонти – проводитися не будуть.

І це правильно, адже саме в тому, куди витрачати гроші платників податків, і полягає зміст дискусії, яка, на жаль, не завершилася до 24 грудня.

І дискусія – це набагато краще, ніж витрачання грошей, без детального аналізу проблем, вартості, варіантів робіт або взагалі варіантів витрачання коштів.

Бюджет розглядають весь час

Місцевий бюджет не є документом, який один раз в році ухвалили і все. До місцевого бюджету повертаються щокварталу. Навіть якщо немає ніяких змін, то як мінімум протягом року розглядаються звіти за 1-й квартал, півріччя, 9 місяців та за рік. Це, окрім схвалення бюджету на наступний рік.

В останні роки Верховна Рада України постійно протягом року змінювала Бюджетний кодекс та річний закон про державний бюджет. Тому всі місцеві ради протягом року кілька разів вносили різноманітні зміни до місцевих бюджетів.

Під час підготовки та затвердження місцевих бюджетів на 2015-й та 2016-й роки виникла навіть ситуація, коли часто місцевий бюджет був прийнятий спочатку один, а потім змінювався на інший. Так, багато місцевих рад бюджет на 2016-й рік схвалили, як того вимагав Бюджетний кодекс до 24 грудня включно, але в ніч на 25 грудня, Верховна Рада ухвалила закон про державний бюджет, в якому поклала на міста обласного значення фінансування ПТУ та пільги у сфері транспортних перевезень. Таким чином, місцевим бюджетам в січні-лютому 2016-го року довелося повертатися до розгляду місцевого бюджету на 2016-й рік, оскільки вже після прийняття місцевого бюджету на рік, змінилися правила його формування. Зокрема, уряд змінив обов’язкові видатки для місцевих влад, звісно, не проводячи консультацій та узгоджень з громадськістю.

Такі ситуації в Україні тривають вже понад 10 років та ніяк не пов’язані зі зміною урядів. Вони є наслідком того, що бюджет-кошторис Верховна Рада ухвалює законом, яким дозволяється не тільки затвердити напрямки та статті витрачання людських податків, зборів на митниці, зовнішніх позик тощо, але й цим же документом (адже це закон) дозволяється змінювати правила та інші закони. Тому уряд, знаючи це, підлаштовує бюджет на рік під власне бачення, а місцеві громади стають заручниками таких величезних можливостей уряду. Це прямі наслідки радянської централізації, бо Україна все ще не провела справжньої децентралізації.

Таким чином, протягом року місцеві ради постійно повертаються до бюджетних питань, здійснюють коригування, вносять зміни або заслуховують звіти.

Наприклад:

УКРАЇНА

 

ЧЕРНІГІВСЬКА МІСЬКА РАДА

ВИКОНАВЧИЙ КОМІТЕТ

Р І Ш Е Н Н Я

 

17 листопада 2015 року № 300

 

Про розгляд Звіту про виконання

міського бюджету за 9 місяців 2015 року

 

Відповідно до підпункту 1 пункту «а» статті 28 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», розглянувши Звіт про виконання міського бюджету за 9 місяців 2015 року, виконавчий комітет міської ради вирішив:

1. Схвалити представлений Звіт про виконання міського бюджету за 9 місяців 2015 року, що додається.

2. Фінансовому управлінню міської ради (Бистров В. Е.) внести Звіт про виконання міського бюджету за 9 місяців 2015 року на розгляд та затвердження міською радою.

3. Державній податковій інспекції у м. Чернігові Головного управління Державної фіскальної служби у Чернігівській області (Уляненко Ф. М.), Чернігівській митниці Державної фіскальної служби (Шавлак О. В.), виконавчому комітету міської ради забезпечити виконання завдань з мобілізації надходжень до державного та міського бюджетів податків, зборів (обов’язкових платежів) в обсягах, визначених розписами міського та державного бюджетів на 2015 рік.

4. Виконавчим комітетам міської та районних у місті Чернігові рад:

4.1. Активізувати роботу міської та районних комісій щодо забезпечення своєчасності і повноти сплати податків, погашення заборгованості із заробітної плати та аналізу фінансово-господарської діяльності підприємств щодо своєчасної виплати заробітної плати у розмірах, не нижчих встановленого законодавством рівня, заслуховувати керівників підприємств, де заробітна плата виплачується менше встановленого законодавством рівня.

4.2. Здійснювати постійний моніторинг з погашення суб’єктами господарювання заборгованості із виплати заробітної плати. За результатами моніторингу надавати пропозиції щодо заслуховування керівників підприємств, які не вживають достатніх заходів щодо скорочення цієї заборгованості.

5. Державній податковій інспекції у м. Чернігові Головного управління Державної фіскальної служби у Чернігівській області (Уляненко Ф. М.):

5.1. Вжити конкретні кроки та заходи, спрямовані на скорочення реальних обсягів податкового боргу до бюджетів усіх рівнів.

5.2. Здійснювати моніторинг фінансових результатів діяльності суб’єктів господарювання, які не виплачують зарплату, виплачують її менше законодавчо встановленого розміру, проте отримують прибутки згідно з відомостями фінансової звітності, нарощують обсяги виробництва або обсяги капітальних інвестицій, та забезпечити подання інформації Чернігівській міській раді, прокуратурі м. Чернігова, територіальній державній інспекції праці у Чернігівській області та іншим контролюючим органам для відповідного реагування.

5.3. Активізувати роботу щодо виявлення та упередження здійснення громадянами діяльності без реєстрації у податкових органах та державної реєстрації їх як суб’єктів господарювання, виявлення фактів нелегального використання праці, встановлення та унеможливлення фактів розрахунків з найманими працівниками «у конвертах» і виплати заробітної плати в розмірах, менших за законодавчо встановлений рівень.

6. Управлінню земельних ресурсів міської ради (Титаренко Ю. В.) спільно з юридичним відділом міської ради (Вовк П. І.) активізувати роботу щодо застосування статті 141 Земельного кодексу України в частині припинення права користування земельними ділянками у випадку систематичної несплати земельного податку або орендної плати за земельні ділянки м. Чернігова.

7. Зобов’язати головних розпорядників коштів міського бюджету, передусім, управління міської ради: освіти (Купріяненко В. П.), охорони здоров’я (Бойко Ю. І.) та культури (Ткач Ю. В.), Деснянську та Новозаводську районні у місті Чернігові ради:

7.1. Забезпечити контроль щодо здійснення видатків на утримання установ та закладів у межах асигнувань, передбачених кошторисами та розписами асигнувань. Не допускати взяття зобов’язань понад кошторисні призначення.

7.2. Здійснювати виплати надбавок та доплат стимулюючого характеру до заробітної плати у межах фонду оплати праці при умові повного забезпечення потреби виплат посадових окладів, надбавок та доплат обов’язкового характеру.

7.3. Вивчити причини наявності дебіторської та кредиторської заборгованостей бюджетних установ, вжити заходів щодо їх скорочення.

7.4. Забезпечити безумовне дотримання вимог статті 26 Бюджетного кодексу України щодо організації ефективної системи внутрішнього фінансового контролю на всіх стадіях бюджетного процесу.

7.5. Посилити ефективність використання власних надходжень бюджетних установ, що зараховуються до спеціального фонду міського бюджету міста Чернігова. Здійснювати фінансування за рахунок власних надходжень спеціального фонду міського бюджету міста Чернігова видатків, які не забезпечені призначеннями загального фонду бюджету.

8. Контроль за виконанням цього рішення покласти на секретаря міської ради Кухаря В. В., першого заступника міського голови Миргородського М. М., заступників міського голови відповідно до розподілу функціональних обов’язків, заступника міського голови – начальника фінансового управління Чернігівської міської ради Бистрова В. Е. та постійну комісію міської ради з питань соціально-економічного розвитку, фінансів та бюджету (Москаленко І. І.).

 

Міський голова О. В. Соколов

 

Заступник міського голови –

керуючий справами виконкому С. Г. Віхров

 

Скільки існує бюджетів

Державний бюджет тільки один, а от місцевих бюджетів справді багато. Кожне село, селище, місто, об’єднана громада, район та область мають свій бюджет. Самих бюджетів звісно менше, ніж населених пунктів, але кожне поселення (село, передмістя, хутір, селище, місто, житловий комплекс підприємства тощо) входить до складу однієї з місцевих рад. А в кожної місцевої ради є бюджет. Схвалює його на рік депутатський корпус. Таким чином, можна зв’язати це питання з виборами депутатів. Якщо в цьому селі/селищі/місті обирають депутатів, значить є окремий місцевий бюджет на цьому рівні. А якщо окремо депутатів не обирають, а поселення включене до складу більшого утворення і туди обирають депутатів, то тоді саме на цьому рівні вже є місцевий бюджет.

Крім того, кожне село, селище, а також частина міст (як правило, це маленькі містечка) та частина об’єднаних громад (як правило, це сільські громади) входять до складу районів. Кожен район має також свій бюджет.

Крім того, кожен район, а також міста (як правило, великі міста, окрім Києва), а також райони (окрім районів всередині міст) входять до складу областей. Кожна область України має свій обласний бюджет. Як правило, з цих 25 бюджетів (24 області та Автономна Республіка Крим) фінансуються загальнообласні видатки, обласні установи, обласна влада, обласні дороги тощо, тобто загальнообласні речі.

Райони Києва та Севастополя (міст республіканського значення в Україні тільки 2) входять до складу Києва, а в інших містах до складу інших міськрад. Якщо в районі, який входить до складу міста, є своя районна рада, тоді є також окремий бюджет району, окрім, звісно, загальноміського бюджету.

Таким чином, в Україні є понад 10 тис. місцевих бюджетів.

Місто район область

Місто Боярка має районний статус, тобто входить до складу Києво-Святошинського району Київської області. На виборах люди обирають депутатів міськради Боярки, райради Києво-Святошинського району та облради Київщини. Отже, податки мешканців Боярки знаходяться в трьох місцевих бюджетах: Боярки, району та області, а рішення про їх витрачання схвалюються місцевими депутатами, яких обрали самі мешканці. Таких міст в Україні – 273. Переважно це маленькі міста, з населенням до 25 тис. мешканців, хоча є багато винятків, наприклад, та ж Боярка, а також Вишневе у тому ж Києво-Святошинському районі, мають значно більше мешканців.

Місто область

Місто Харків має обласний статус, тобто входить до складу Харківської області. На виборах люди голосують за депутатів міськради та облради. Таким чином, податки з Харкова знаходяться в двох місцевих бюджетах: міському та обласному. Таких міст в Україні – 185. Переважно це великі міста, з населенням понад 25 тис. мешканців, хоча буває інакше, наприклад, місто Чоп на Закарпатті, яке має менше 10 тис. населення.

Місто місто

Місто Винники включене в склад міста Львова, а саме – в Личаківський район. Саме ж місто Львів входить до складу Львівської області. Личаківський район власних депутатів не обирає, а от Винники обирають міську раду. Таким чином, податки, які збираються у Винниках, розподіляються у три місцеві бюджети: міський Винників, міський Львова та обласний Львівщини.

Але буває інакше. Наприклад, місто Інгулець входить до складу міста Кривий Ріг. Але, на відміну від Винників, мешканці Інгульця власних депутатів не обирають, а натомість голосують за депутатів Інгулинецької районної ради Кривого Рогу, а також за депутатів міськради Кривого Рогу та облради Дніпропетровської області. Таким чином, податки з Інгульця також розподіляються на три частини (окрім державного), але один з них районний в місті – бюджет Інгулинецького району, бюджет Кривого Рогу, а також бюджет Дніпропетровщини.  Таких міст в Україні, як Львів та Кривий Ріг, тобто з районним поділом – 25. Інші 435 міст на райони не поділяються. Щодо районних в місті рад, то таких рад, як Інгулецька в Кривому Розі, тобто з власними депутатами та районними бюджетами – 47, а таких як Личаківська у Львові, тобто без депутатів та бюджету – 64;

Село село

Село Барвінок входить до складу Баранинської сільської ради (сусіднє село – Баранинці). А сільрада Баранинці входять до складу Ужгородського району, який є частиною Закарпатської області. Мешканці села Барвінок не обирають своєї сільради, а голосують за депутатів у Баранинську сільраду, а також за депутатів Ужгородської райради та Закарпатської облради. Таким чином, кошти платників податків з Барвінку можна знайти в трьох місцевих бюджетах – Баранинців, Ужгородщини, Закарпаття.  Таких сіл в Україні більшість. З близько 28 тис. сіл та селищ тільки 11 тис. мають власні сільські ради, а інші 17 тис. входять до складу однієї з сільрад або об’єднаних громад. Причому з процесом нарощування темпів об’єднання громад кількість рад буде зменшуватися, а кількість населених пунктів, які не мають власної ради зростатиме, адже села, селища та міста об’єднуватимуться у значно більші громади, де в окремих випадках буде навіть по 20–40 населених пунктів.

Об’єднана громада район

Тут ситуація найскладніша. Мешканці об’єднаних громад обирають свою владу загальної громади, а також на останніх виборах ще обирали депутатів райради того району, де живуть. До прикладу, мешканці селища Заводське Чортківського району в Тернопільській області спільно з селом Угринь утворили об’єднану громаду, але у 2015-му році вони ще мали право голосу, коли обиралася Чортківська районна рада Тернопільської області. До створення об’єднаної громади, тобто до 1 січня 2016-го року, кошти з селища Заводського та з села Угринь надходили, окрім своїх рад, також в Чортківський районний та Тернопільський обласний бюджети. Але після об’єднання цих двох громад в одну, місцеві податки знаходяться тільки в двох бюджетах – в бюджеті громади Заводського та в бюджеті Тернопільської області. У складі Чортківської районної ради продовжують знаходитися депутати, за яких голосували мешканці Заводського та Угриня, але податки з цієї об’єднаної громади в районний бюджет більше не зараховуються. Така ситуація є тимчасовою, вона стала наслідком того, що реформа з децентралізації та адміністративно-територіального устрою затягнулася.

На що витрачаються наші податки та звідки вони беруться

Якщо проаналізувати у відсотках основні напрямки, куди йдуть з місцевого бюджету наші податки, то беззаперечними лідерами будуть 4 сфери:

  • освіта (всі, крім ВУЗів)
  • медичні установи (всі, крім національних медзакладів)
  • соціальний захист
  • утримання місцевої влади.

У деяких місцевих бюджетах названі видатки становлять 90% бюджету, а то й більше. А культура, житлово-комунальне господарство, спорт, ремонти, будівництво, дорожні роботи тощо, часто фінансуються за залишковим принципом, а інколи фактично і не фінансуються, бо немає з чого. Тобто, на перший погляд, наші гроші йдуть в основному на те, щоб забезпечити функціонування традиційного набору бюджетних установ і тут мало на що можна вплинути. Більше того, такі установи як освітні та медичні, «з’їдають» місцевий бюджет на оплату праці, енергоносії тощо і в місцевої влади надзвичайно обмежені можливості впливати на кошторис роботи таких закладів.

Але ситуація з місцевим бюджетом насправді виглядає інакше, якщо проаналізувати, звідки прийшли гроші, які потім витрачаються на ці сфери.

Так з 2015-го року всі місцеві бюджети міст обласного значення, районні бюджети, а також з 2016-го року бюджети об’єднаних громад, отримують субвенції з державного бюджету на медицину та освіту. Аналогічна ситуація вже давно у сфері соціального захисту, де держава фінансує субсидії, допомоги на дітей тощо.

Це означає, що кошти в місцевих бюджетах з’являються напряму з держави. Таким чином, три з чотирьох сфер держава фінансує за рахунок тих податків, які вона під час зборів по всій Україні зарахувала у свій, державний, а не місцеві бюджети.

Це зроблено для того, щоб застрахувати громадян від поганої ситуації в громаді. Тобто, якою б не була місцева економічна ситуація, скільки б не збиралося податків на місцях, незалежно від того громада процвітає, чи є депресивною, кошти на освіту, медицину та соціальний захист гарантовано йдуть від держави.

Чому? Бо ці сфери, це не прямий обов’язок місцевого самоврядування, а делеговані повноваження від держави на місця. Громадяни України мають право отримати мінімальний набір освітніх, медичних послуг, соціальну підтримку, незалежно від того, в якій громаді вони живуть, оскільки люди є громадянами України, а не громадянами Одеси, Дніпропетровська, Луцька чи Запоріжжя.

Умовно кажучи, при аналізі місцевого бюджету варто розуміти, що всі видатки, які йдуть на освіту, медицину та соціальний захист покриває держава, звісно, за мінімумом. Тому в дохідній частині місцевого бюджету серед найбільших доходів ми знаходимо не податки, а субвенції від держави на ці сфери. Це теж податки, але ці податки спочатку держава забрала собі, а потім повернула з конкретною метою. Причому, з одного боку, цих коштів, як правило, не вистачає, зокрема на освіту та медицину, але з іншого боку, місцеві ради мають свої кошти та самостійно вирішують, дофінансувати медичні та освітні установи додатково, чи ні. Наприклад, окрім соціальної допомоги, яку видає держава певним категоріям людей, багато місцевих громад надають матеріальні допомоги людям за рахунок зібраних податків на місцях. Інший приклад – з 2016-го року держава в коштах, які передаються на місця для забезпечення роботи шкіл (освітня субвенція), більше не враховує шкільні сніданки. Таким чином, місцеві депутати в одних громадах вирішили з місцевих податків профінансувати сніданки для школярів з тих коштів, які зібрані на місцях, а в інших громадах визначили інші пріоритети, наприклад, асфальтування доріг.

Не така ситуація в інших сферах, наприклад, в утриманні місцевої влади або в комунальному транспорті, ремонтах або в роботі комунальних підприємств. Кожна громада самостійно вирішує, скільки їй потрібно чиновників, який в них рівень матеріального забезпечення, скільки приміщень, які там умови праці.

Все це держава не фінансує, але, щоправда, держава підстраховує, щоб якнайменше профінансувати зарплату кільком працівникам сільради/міськради, якщо податкових надходжень на місці немає взагалі. А от щодо комунального транспорту або здійснення ремонтів, то тут держава не підстраховує взагалі.

Якщо коштів на місці немає, то немає ремонтів, немає підтримки комунального транспорту або компенсації перевезень. Якщо кошти є, то їх можна витратити на ці сфери або будь які інші, які місцева влада вважає пріоритетними.

Наприклад, є місцеві влади, які в першу чергу фінансують самі себе, тобто місцеву владу, оскільки працівники потрібні для надання різноманітних послуг та організації заходів. Є такі місцеві влади, які пріоритетом визначають ремонти, причому дуже часто вони ремонтують те, що люди мають ремонтувати самі, але саме такі ремонти стають причиною високого рейтингу.

Трапляються місцеві влади, які створюють та підтримують комунальні підприємства. Таким чином, в кожній громаді визначені різні пріоритети того, куди йдуть місцеві податкові надходження або зароблені на місці громадою гроші. Причому, щороку ці пріоритети можуть змінюватися. Держава фінансує соціалку, освіту та медичну галузь, тут пріоритети не змінюються, а от місцева влада, залежно від кількості зібраних податків, факторів наявності чи відсутності виборів, подій в місцевій громаді тощо, пріоритети часто змінює.

Крім фінансування основних сфер, місцева рада може значно розширювати галузі витрачання коштів. Для цього розробляються та приймаються програми на будь-яку тему. Це може бути програма розвитку спорту, програма фестивалів, допомоги ветеранам війни, розвитку молодіжних організацій або захисту тварин. Місцева рада може придумати навіть програми, які дозволять фінансувати ті установи, які фінансує держава. Наприклад, програма сприяння правопорядку для фінансування певних потреб поліції або програма підвищення безпеки для фінансування певної техніки СБУ.

Тобто місцева рада може прийняти програму для того, щоб профінансувати з коштів платників податків вирішення болючої проблеми, а може через програму передати кошти для відверто лобістських заходів або для того, щоб відкупитися від чогось або когось.

Кожна програма унікальна, може мати найнеочікуваніші заходи, хоча більшість програм все ж таки написано «під кальку». Зокрема, багато програм переписуються з державних програм, а заходи копіюються.

Найбільшими проблемами всіх цих програм є такі три ситуації:

  • програма написана, схвалена радою, але фінансується менше ніж на 30–40%. Це мертва або недопрацьована програма;
  • програма фінансується, але в місцевому бюджеті коштів менше ніж зазначено в програмі. Це недофінансована програма;
  • програма фінансується з бюджету на 80–100%. Це пріоритетна програма.

У будь-якому випадку програма може бути знаряддям корупції. Адже  як у працюючу, так і в «мертву» програму можна включити заходи, які насправді неможливо проконтролювати або здійснення їх не має значного сенсу. Вимивання коштів під час втілення програми, є найпоширенішим, після корупційних схем в закупівлях, шляхом розкрадання бюджетних коштів.

Основні джерела в бюджетах міст, районів, об’єднаних громад:

% від зібраного

Опис джерела надходження:

60%

Податок на доходи фізичних осіб (Київ – 40%)

100%

Місцевий акциз (5% вартості підакцизних товарів)

75%

Кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (район – 15%)

50%

Грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської   та іншої діяльності

100%

Податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності

100%

Податок на майно

100%

Рентна плата за надра, корисні копалини, лісові ресурси

25%

Екологічний податок

100%

Єдиний податок

100%

Збір за місця для паркування транспортних засобів

100%

Туристичний збір

100%

Плата за адміністративні послуги, адміністративні штрафи, державне мито

100%

Власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету

10%

Вартості питної води суб’єктами підприємницької діяльності, які здійснюють реалізацію питної води через системи централізованого водопостачання з відхиленням від відповідних стандартів

100%

Плата за ліцензії на певні види господарської діяльності та сертифікати

100%

Плата за послуги бюджетних установ

 

Основні джерела надходжень коштів в обласних бюджетах:

% від зібраного

Опис джерела надходження:

15%

Податок на доходи фізичних осіб

25%

Кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва

20%

Грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської   та іншої діяльності

55%

Екологічний податок

10%

Податок на прибуток підприємств

50%

Рента за спеціальне використання лісових ресурсів у частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування та за користування водою

25%

Рента за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату);

100%

Плата за ліцензії та сертифікати

100%

Плата за послуги бюджетних установ

 

Основні джерела надходжень коштів у бюджетах сіл, селищ та міст районного значення:

% від зібраного

Опис джерела надходження:

100%

Місцевий акциз (5% вартості підакцизних товарів)

25%

Екологічний податок

60%

Кошти від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва

50%

Грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської   та іншої діяльності

100%

Податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності

100%

Податок на майно

100%

Рентна плата за надра, корисні копалини, лісові ресурси

100%

Єдиний податок

100%

Збір за місця для паркування транспортних засобів

100%

Туристичний збір

100%

Плата за адміністративні послуги, адміністративні штрафи, державне мито

100%

Власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету

10%

Вартості питної води суб’єктами підприємницької діяльності, які здійснюють реалізацію питної води через системи централізованого водопостачання з відхиленням від відповідних стандартів

 

Бюджет з французької мови «bougette» означає «шкіряний мішок». Широко поширилося після того, як в Палаті громад Англії запроваджено традицію, коли під час представлення бюджету канцлер Скарбниці вносить до зали шкіряний мішок. Мішок символізує ресурси держави, що будуть використані для досягнення поставлених нею цілей. Як в Англії, так і в Сполучених Штатах під бюджетом прийнято розуміти систематизований план витрачання ресурсів.

Гендерне бюджетування – врахування природного стану та інтересів чоловіків та жінок у бюджетних процесах, опираючись на кількісні показники, факти, в тому числі обрахунки адресної допомоги, оплати праці, участі в керівних органах та виконавчому персоналі, а також з врахуванням статевих обмежень, найважчих ділянок, законодавчих умов соціальної політики та інших об’єктивних та суб’єктивних ситуацій, що проявляються в розподілі податків.

Депутатський фонд – частина коштів місцевого бюджету, яку рішенням місцевої ради зарезервовано депутатами для задоволення власних потреб або потреб тих виборців, на підтримку яких розраховують депутати для свого переобрання на певних територіях/округах. На відміну від інших коштів у бюджеті, витрачання яких здійснюється першими особами, використання «депутатських грошей» супроводжується особистою участю депутата для отримання депутатом найпозитивнішого іміджу. Депутатські фонди не є обов’язкові, різні ради витрачають таким чином різні кошти, а більшість місцевих рад депутатських грошей не закладає, витрачаючи податки разом, спільними рішеннями.

Партисипативний бюджет (бюджет участі) – походить з англійської та означає участь платників податків, мешканців громади, громадян у формуванні доходів та у витрачанні податків. Також може передбачати прийняття рішення, що певний відсоток бюджету громади витрачається повністю або частково за рішенням членів громади за спеціальними процедурами. За таких умов місцеві депутати, які схвалюють бюджет, віддають виборцям можливість розпоряджатися частиною бюджетів для здійснення різноманітних проектів. Зважаючи на те, що подекуди існують «депутатські фонди», за аналогією можна було б сказати, що існують «фонди виборців». 



comments powered by Disqus