Судові процеси за (не)доступ до інформації: що змінилося в кодексі

У середині грудня минулого року в Україні набрало чинності нове законодавство, що регулює процес розгляду справ у судах. Процесуальні кодекси були викладені в нових редакціях, які суттєво відрізняються від попередніх, за якими судові юристи звикли працювати впродовж десятка років. Не оминули ці зміни й Кодекс адміністративного судочинства (далі – КАСУ), за яким відбувається розгляд справ щодо оскарження недоступу до публічної інформації.

Предметна підсудність – відтепер лише окружні адмінсуди. КАСУ й надалі передбачає, що в якості адміністративних судів першої інстанції діють як окружні адмінсуди, так і місцеві загальні (районні) суди. Але якщо раніше ненадання доступу до інформації органом місцевого самоврядування можна було оскаржити в другій зі згаданих категорій судів, то тепер усі справи щодо доступу будуть зосереджені суто в окружних адмінсудах (що випливає зі змісту ч.ч. 1-2 ст. 20 КАСУ). Окружні адмінсуди знаходяться лише в обласних центрах, тобто їх є менше порівняно з кількістю місцевих загальних судів і вони логістично є менш доступними (буквально це виглядає як долання відстані до облцентру порівняно з відстанню до райцентру).

Суб’єкти владних повноважень – невизначеність поняття залишається, але вихід є. Поняття суб’єкта владних повноважень (далі – СВП) є важливим для теми доступу до інформації, оскільки СВП завжди є розпорядниками публічної інформації, на відміну від ін. видів розпорядників, відповідний статус у яких може виникати залежно від певних виконуваних ними функцій або певного роду інформації, якою останні володіють. КАСУ і надалі містить визначення таких суб'єктів і загалом воно зводиться до того, що це суб'єкт при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень або наданні адмінпослуг.

Якщо виконання делегованих повноважень і надання адмінпослуг розглядається законодавцем як окремий вид виконання публічно-владних управлінських функцій (в попередній ред. КАСУ вони іменувалися «владними управлінськими функціями»), то з тим, що собою безпосередньо являють ці функції остаточної ясноті в законодавстві немає. Абзац 3 Постанови Пленуму Вищого адмінсуду «Про окремі питання юрисдикції адміністративних судів» від 20.05.2013 №8 нібито дає визначення таких функцій: «Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб’єктів владних повноважень з виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань». Зважаючи на те, що вище ми вже наводили визначення СВП, яке подано через ознаку виконання ними вказаних функцій, а визначення цих функцій подається ВАСУ через ознаку «діяльності СВП», – можемо стверджувати, що два ці визначення закільцьовані одне через одного й справжнього повного визначення зазначених понять немає.

На нашу думку, вихід із цієї проблеми може бути наступним. Ознаками публічно-владних управлінських функцій можна визначити:

– управлінську (визначення алгоритму діяльності підпорядкованих суб’єктів);

– формально-владну (виконання відповідних функцій передбачене/описане законом (Конституцією).

Щодо першої ознаки, то термін "управління" в буквальному розумінні означає діяльність з керівництва чимось; перша ознака випливає з буквального тлумачення частки «управлінські» у визначенні. Друга ознака випливає з Конституції України: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ч. 2 ст. 19); сутнісно ця ознака не розкриває поняття владної (публічно-владної) функції, але дає чіткий орієнтир того, без чого владних функцій не може існувати (визначення їх у законі).  На момент ухвалення Конституції в 1996 р. поняття СВП ще не було в українському законодавстві, але загальновідомо, що з запровадженням цього поняття воно охопило органи державної влади та місцевого самоврядування, тому ця норма Конституції однозначно стосується СВП. Отже якщо виконання певної функції не визначене законом, то її не можна вважати публічно-владною управлінською функцією з огляду на цю формальну, але важливу ознаку.

Справи незначної складності – ймовірно, що справи з доступу потраплятимуть саме до цієї категорії. Як і раніше, КАСУ передбачає: «Для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо:

<...>

оскарження бездіяльності суб’єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію...» (абзац 2 частини 6 статті 12 КАСУ). Справи незначної складності розглядаються за правилами спрощеного позовного провадження (ч. 1 ст. 257).

Крім того, «за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті» (ч. 2 ст. 257) – справи з доступу в ч. 4 цієї статті не згадані. Частина 3 статті 257 надає суду критерії, які мають враховуватися під час ухвалення рішення про розгляд справи за правилами спрощеного (незначної складності) або загального позовного провадження, але очевидно, що дискреція суду тут буде великою і за бажання судді справи з доступу до інформації розглядатимуться саме в спрощеному провадженні.

Також варто звернути увагу, що адмінсуд розглядає за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справи з оскарження бездіяльності СВП з розгляду запиту на інформацію (п. 1 ч. 1 ст. 263 КАСУ). Логічно, що відповідь на запит (в т.ч. відмова в ньому) є дією або рішенням розпорядника, тому його бездіяльністю може бути хіба ігнорування запиту (відсутність жодної відповіді на нього, а також непересилання його належному розпорядникові). Але суди і раніше застосовували подібну норму щодо розгляду без участі сторін (суто на основі документів) повністю або частково (після початку розгляду в одному судовому засіданні переходили в письмове провадження) справ з оскарження відповідей на запити. Тобто фактично суди зловживали цією нормою і, ймовірно, робитимуть це і надалі. Адже нова редакція КАСУ дає для цього ще більше підстав,  а саме:

«Суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше» (ч. 5 ст. 262 КАСУ).

«Клопотання про розгляд справи у судовому засіданні з повідомленням сторін відповідач має подати в строк для подання відзиву, а позивач - разом з позовом або не пізніше п’яти днів з дня отримання відзиву» (ч. 7 ст. 262).

«Суд може відмовити в задоволенні клопотання сторони про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін:

<...>

2) якщо характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі незначної складності не вимагають проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи» (ч. 6 ст. 262).

Перегляд рішень адмінсуду, ухвалених за наслідками письмового провадження, також здійснюється апеляційним судом у письмовому провадженні (п. 3 ч. 1 ст. 311 КАСУ). Крім того, перелік підстав для касаційного оскарження рішень адмінсуду в справах незначної складності є дуже вузьким, а встановлення їх наявності фактично залежить від оцінки Верховним Судом контексту судової справи (п. 2 ч. 5 ст. 328).

Представництво і довіреності – майже ніяк без адвоката. Внаслідок судової реформи, проведеної через зміни до Конституції, в Україні було запроваджено так звану адвокатську монополію в усіх видах судового процесу. Перелік винятків із такої монополії є невеликим. Зокрема, в адмінсправах вона полягає в наступному: «У справах незначної складності та в інших випадках, визначених цим Кодексом, представником може бути фізична особа, яка відповідно до частини 2 статті 43 цього Кодексу має адміністративну процесуальну дієздатність» (ч. 2 ст. 57 КАСУ). Зрозуміло, що залучення в справу як представника не адвоката, а ін. юриста, може бути як дешевшим, так і більш ефективним з огляду на те, що фахівців у сфері доступу до інформації небагато й адвокатів серед них також доволі мало. Але дилема полягає в тому, що для залучення неадвоката доведеться погодитися з тим, що відповідна справа з доступу матиме статус незначної складності, тобто може бути взагалі розглянута судом без виклику сторін у засідання (суто за документами), а можливість ініціювати касаційний перегляд невдалого судового рішення буде дуже обмежена.

Представництва сторони в адмінсуді неадвокатом стосується ще одна цікава норма, яка з'явилася в новій редакції КАСУ:

«Довіреність фізичної особи повинна бути посвідчена нотаріально або, у визначених законом випадках, іншою особою.

У разі задоволення заявленого клопотання щодо посвідчення довіреності фізичної особи на ведення справи, що розглядається, суд без виходу до нарадчої кімнати постановляє ухвалу, яка заноситься секретарем судового засідання до протоколу судового засідання, а сама довіреність або засвідчена підписом судді копія з неї приєднується до справи» (абз. 1-2 ч. 2 ст. 59 КАСУ). За змістом ця норма виглядає як така, що допускає посвідчення судом, а не лише нотаріусом, довіреності фізособи на ведення представником-неадвокатом її справи в адмінсуді. Щоправда, поки що в судовій практиці чи навіть у фахових дискусіях юристів на юридичних форумах у мережі Інтернет чіткого підтвердження саме такого трактування цієї норми знайти не вдалося, хоча вона могла б дещо спростити і здешевити судовий розгляд для пересічних громадян.

Доказування – підкорегувати обґрунтування відмови в запиті спеціально перед судом СВП буде складно.  Частина 2 статті 77 КАСУ містить і раніше добре відому (але погано працюючу) норму, яка покладає на СВП тягар доведення правомірності своїх рішень, дій чи бездіяльності. Але тепер до цієї норми додався ще новий «тягар» для розпорядників:

«…Суб’єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин». Під оскаржуваним рішенням у справах із доступу мається на увазі неналежна відповідь на запит, яку було оскаржено в адмінсуді. Така норма, принаймні теоретично, тепер не дозволятиме розпорядникам кардинально змінювати обґрунтування своїх рішень щодо недоступу до інформації, наприклад у відмові на запит, обґрунтовуючи її конфіденційністю інформації, а після оскарження такої відмови в адмінсуді – вже посилатися та нібито її належність до службової.

Подання суду копій доказів – паперовий варіант все ж простіший. Передусім варто зазначити, що тепер «учасник справи підтверджує відповідність копії письмового доказу оригіналу, який знаходиться у нього, своїм підписом із зазначенням дати такого засвідчення» (абзац 2 ч. 5 ст. 94 КАСУ). На практиці це  виглядає так, що на кожному аркушеві письмового доказу тепер необхідно вказувати дату засвідчення, ставити підпис з додаванням своїх прізвища та ініціалів, а також підтвердження відповідності, наприклад фразу «відповідає оригіналу» (зазвичай застосовується фраза «копія вірна», яка є примітивною калькою з російської, але, на жаль, навіть закріплена вже на офіційному рівні в інструкціях із діловодства).

Але дуже часто комунікація в процесі доступу до публічної інформації відбувається електронною поштою і паперових документів, принаймні в запитувача, немає. За ч. 1 ст. 99 КАСУ: «Електронними доказами є інформація в електронній (цифровій) формі, що містить дані про обставини, що мають значення для справи, зокрема електронні документи (текстові документи, графічні зображення, плани, фотографії, відео- та звукозаписи тощо), веб-сайти (сторінки), текстові... повідомлення... та інші дані в електронній формі». Якщо відповідь на запит зазвичай надсилається у формі скану паперового документа з підписом посадовця і на бланкові органу, то сам запит часто є лише набором тексту в вікні програми електронної пошти. Тобто в таких випадках запиту як паперового документа нема в принципі, але подавати текст запит суду зазвичай теж потрібно, щоби роз'яснити, в чому полягає порушення у відповіді на цей запит.

Частина 2 статті 99 КАСУ визначає, що «електронні докази подаються в оригіналі або в електронній копії, засвідченій електронним цифровим підписом, прирівняним до власноручного підпису відповідно до Закону України "Про електронний цифровий підпис". Законом може бути визначено інший порядок засвідчення електронної копії електронного доказу». При цьому «учасники справи мають право подавати електронні докази в паперових копіях, посвідчених в порядку, визначеному законом».

У Законі «Про електронні документи та електронний документообіг» подається наступне визначення оригіналу електронного документа: «…електронний примірник документа з обов’язковими реквізитами, у тому числі з електронним підписом автора або підписом, прирівняним до власноручного підпису відповідно до Закону України "Про електронний цифровий підпис"» (ч. 1 ст. 7). Звертаємо увагу, що тут ідеться не про електронний цифровий підпис, а лише про електронний підпис, це різні речі. Такий підпис визначається в законодавстві доволі просто:  «електронні дані, які додаються підписувачем до інших електронних даних або логічно з ними пов’язуються і використовуються ним як підпис» (п. 12 ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про електронні довірчі послуги»). З такого формулювання випливає, що оригіналом електронного документа можна вважати і текст запиту, до якого додані прізвище та ініціали запитувача. Але чи отримає таке трактування закріплення в судовій практиці говорити надто рано.

Для підстраховки на практиці, уникнення проблем з поданням суду документів у належній формі (або з трактуванням судом цієї форми) рекомендуємо запитувачам надсилати запит електронкою, але у формі скану попередньо виготовленого паперового документа з підписом запитувача, а сам оригінал документ надсилати (дублювати) звичайною поштою. Таким чином під час звернення до суду запитувач зможе йому подати паперові копії свого запиту й відповіді на нього (роздруковані з електронки їхні скани), пославшись на те, що оригінали цих паперових документів знаходяться в розпорядника інформації, тобто уникнувши в судовому процесі питання подання електронних доказів як таких.

Будемо сподіватися, що викладені тут зауваги та рекомендації допоможуть медіа-юристам і не тільки їм у відстоюванні в адміністративних судах права на доступ до публічної інформації. Зрештою, Верховний Суд за кілька років, зібравши належну базу судової практики, ймовірно, надасть своє трактування проблемних питань застосування нової редакції КАСУ, й тоді відповіді на проблемні питання буде надано на офіційному рівні.